劉昌坪/被叫「31號議員」背後的言論免責與議會自律

屏東縣議員蔣月惠日前因咬傷女警,被認為是目無法紀的霸道議員,然而,隨著媒體報導越來越深入,卻發現蔣月惠不只是羅騰園肢體殘障服務協會的理事長,甚至長年在路邊拉小提琴和賣衛生紙募款,並以選票補助款幫助羅騰園的院生。不僅如此,她竟然花了345天蹲點在皮革廠外,讓皮革廠最後不得不停工及拆廠。這些原本不為人知的事蹟,讓她的形象一瞬間「由黑翻紅」。但是,同樣也在短短不到幾天內,蔣月惠卻因為在電視台的政論節目發言頻頻「突搥」,羅騰園也被質疑未經立案而涉及違法,使她又再度從輿論的神壇落入凡間,從原本的公益代言人、民意代表楷模,變成爭議性極高的話題人物。

根據媒體報導,她曾經表示,因為自己沒有任何政黨及派系背景,所以她是議員中唯一被議長以「31號議員」稱呼的議員,讓她感到非常委屈。屏東縣議會對此也發布新聞稿澄清,表示主席對於議員的稱呼,經常會因為情況而定,多數時都是以「姓」或「名」稱呼,而且議長稱呼「31號議員」也只有少數的3次而已。暫且不論其目前仍在爭論中的其他議題,如就此點而言,法理上即有探討之空間。

▲▼屏東縣無黨籍議員蔣月惠赴台北上節目受訪。(圖/記者李毓康攝)

▲屏東縣無黨籍議員蔣月惠曾說過,自己被議長以「31號議員」稱呼,深感委屈。(圖/記者李毓康攝)

稱呼蔣月惠為「蔣議員」,比稱呼她為「31號議員」,似乎更口語化而不拗口,所以實在令人好奇,稱呼她為「31號議員」究竟是在何種情況下而有此必要性?一般而言,在監獄中服刑的受刑人,都會被賦予數字編號,長期被以數字編號稱呼後,其個人主體意識就會逐漸被淡化,而從原本的自由人慢慢變成聽從指揮、遵守監獄紀律的被教化對象。但是,蔣月惠並非是監獄裡的受刑人,而是屏東縣人民選出的議員,背後代表的正是民主制度下選民所支持的理念,所以除非有特殊情形,否則不只是蔣月惠個人,任何議員都不宜被用數字編號稱呼。

就法律層面而言,司法院院解字第3735號解釋曾經一度表示:「縣參議員在會議時所為無關會議事項之不法言論仍應負責」,此號解釋因為引起若干縣市議會的強烈不滿,遂向監察院陳訴,大法官乃再以釋字第122號解釋表示:「憲法對於地方議會議員在會議時所為之言論,應如何保障,並未設有規定。本院院解字第3735號解釋,係對縣參議員在會議時濫用言論免責權者而發。尚不發生違憲問題。省縣市議會議員如無濫用情事,其言論之保障,自不受影響。」此一解釋公布後,支持及反對者皆有,反對理由在於如屬合法的言論,則人人都享有言論自由,均受到憲法第11條所保障,又何需言論免責權之保障?而在同一憲政體制下,如對於地方議員的言論免責權加以限制,則議員將無法充分發揮其代表選民監督政府的功能。

嗣後,大法官方於釋字165號解釋中明確指出,地方議會為發揮其功能,對於議員在會議時所為之言論,宜在憲法保障中央民意代表言論之精神下,依法予以適當之保障,俾得善盡表達公意及監督地方政府之職責。惟上項保障,既在使地方議會議員順利執行職務,自應以與議案之討論、質詢等有關會議事項所為之言論為限,始有免責之權,如與會議事項無關,而為妨害名譽或其他顯然違法之言論,則係濫用言論免責權;而權利不得濫用,乃法治國家公法與私法之共同原則,即不應再予保障。

在釋字165號解釋後,大法官又再度於88年作成釋字435號解釋。本號解釋涉及「憲法保障中央民意代表言論之精神」。大法官並更進一步指出,憲法第73條規定,立法委員在院內所為之言論及表決,對院外不負責任,目的乃是為確保立法委員行使職權無所瞻顧,從而言論免責權之保障範圍應作最大程度的界定,舉凡在院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為,如院內黨團協商、公聽會之發言等均屬應予保障之事項。但是,逾此範圍而與行使職權無關之行為,諸如蓄意之肢體動作、顯然不符意見表達的適當情節致侵害他人法益者,即不在憲法上開條文保障之列。不過,大法官仍然在本號解釋中強調,在具體個案中,行為是否已逾越保障的範圍,於維持議事運作的限度內,仍應尊重議會自律原則。

議會自律的概念,可以從「分權」與「自立」兩個角度來理解,而與此相關的憲法法理,即為「權力分立」和「國民主權」原理。基於對中央及地方立法機關的最大程度尊重,如果議場內發生任何與議事有關的不當行為,當然應先由該立法機關本於議會自律原則,自行處理。回到本事件而言,也就是應依據「屏東縣議會組織自治條例」第六章的「紀律」章節,從議事規則的解釋角度出發,由紀律委員會負責審議。但是,真正的問題在於,當沒有任何政黨背景和派系支持的極少數議員,主張此涉及紀律問題時,紀律委員會是否會予以處理?假設不幸無法發揮議會自律之精神,那麼在不得已之下,最終亦僅得交由司法機關作成最終判斷。但是無論如何,此實非民主制度之福,更非民眾所樂見。(本文不代表事務所立場)

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▲劉昌坪律師●劉昌坪,理律法律事務所合夥律師,律師研習所講師,台灣行政法學會副秘書長、臺北市政府國賠委員、訴願委員、新北市政府法規委員。以上言論不代表本公司立場。

關鍵字:法律,司改人權,司改人權劉昌坪,劉昌坪,蔣月惠,31號議員,議會自律,屏東縣議長,受刑人

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