劉昌坪/【大法官開庭】法庭之友讓憲法法庭聽見多元民意

▲▼顧問,經理人,諮詢,商業。(圖/記者王淑君攝)

▲憲法法庭將引進法庭之友制度,使立場不同的民眾及團體表達意見,讓大法官可傾聽法律以外的經濟、社會、文化、歷史等多元聲音。(圖/視覺中國)

依憲法第77條規定:「司法院爲國家最高司法機關,掌理民事、刑事、行政訴訟之審判,及公務員之懲戒。」第78條規定:「司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權。」以及憲法增修條文第2條第10項、第5條第4項規定:「立法院提出總統、副總統彈劾案,聲請司法院大法官審理,經憲法法庭判決成立時,被彈劾人應即解職。」「司法院大法官,除依憲法第78條之規定外,並組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散事項。」然而,在現行制度下,司法院除了透過大法官以憲法法庭方式審理總統、副總統彈劾及政黨違憲解散事項外,並未直接掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。正因如此,大法官釋字530號解釋乃明確指出,司法院除大法官所職掌的若干職權外,本身僅具有最高司法行政機關之地位,並不符合司法院應為最高審判機關的制憲本旨。

事實上,早在1999年召開的全國司改國是會議,與會人士即已達成初步共識,即應使大法官行使職權真正的「法庭化」。為了達成此一目標,立法院已於去年12月19日制訂《憲法訴訟法》,總統亦已於今年1月4日公布,並將於三年後正式施行(依《憲法訴訟法》第95條規定,本法自公布後三年施行)。也就是說,日後大法官將以憲法法庭的方式,審理法規範及裁判的憲法審查案件、機關爭議案件、總統副總統彈劾案件、政黨違憲審查案件、統一解釋法律及命令案件等等,並將以裁判方式宣告審理的結果。

本次修法實已徹底改變我國未來的憲法解釋制度,其中特別值得肯定的一個亮點,就是《憲法訴訟法》雖然是參酌德國立法例,引進裁判憲法審查制度,但卻在第20條特別採用了美國的「法庭之友」制度,明文規定除了當事人以外,人民、機關或團體也可以主動敘明與案件的關聯性後,以書面提出聲請,經憲法法庭許可後,在憲法法庭所定期間內提出具有參考價值的專業意見或資料,以供審理之參考。

《憲法訴訟法》引進法庭之友制度的其中一個目的,無非是希望能夠讓更多專業及多元的聲音,可以在憲法訴訟中有充分表達的機會,有助於憲法法庭在審理案件時,可以從各種不同角度思考問題,而非僅受限於個案當事人之訴求。

在憲法案件中,例如以比例原則作為違憲審查的標準時,對於某一立法措施是否可有效達到特定目的?是不是存在同樣有效,但對於人民權益侵害更小的手段?侵害人民權益與所實現公益之間的輕重權衡是否妥當?都是在立法時應充分考量的要件,所以自然會成為憲法法庭在判斷法律是否違憲時所必須考量的因素。此一情形在大法官過去的解釋文和意見書中實屢見不鮮,例如蘇俊雄前大法官即曾於釋字472號解釋的協同意見書中指出:「多數意見肯認系爭強制納保規定之適當性與必要性……惟對於其間所涉及的『立法事實』問題(尤其是比較法上是否有其他『相同有效』而『侵害較小』的規範模式可供選擇參考的問題),大法官恐應做更為週延的調查與論證。」

正確釐清立法事實,可以避免法官對於法律合憲與否的認定淪於主觀恣意,尤其是法律一旦制訂,除非是限時法或立法機關主動修正,否則即具有恆久性,但社會經濟的發展卻是瞬息萬變,法規範可能在不同時空背景下具有完全不同的意義。因此,如何充分掌握立法時所涉及的立法事實,乃至於憲法訴訟進行時的立法事實與社會變遷是否相契合,自然在憲法訴訟上有其必要性。

此外,相對於立法權,違憲審查制度因為欠缺直接民意支持,所以往往被認為具有「反多數困境」,這在具有高度社會爭議性的案件中尤其明顯。透過法庭之友的制度良性運作,可以使立場不同的民眾及團體充分表達意見,讓審判者仔細傾聽在法律以外的經濟、社會、文化、歷史,乃至於各種不同領域的專業及多元聲音,有助於讓大法官更充分發揮理性思辨的功能。

畢竟,司法權不若行政權具有軍隊和警察的直接主導權,也比不上民意代表具有民意支持,而且透過定期改選制度可以及時反應最新的民意,所以大法官在作成決定時,必須盡可能貼近社會現狀,在符合現實的情形下以理服人,進而服眾,才能讓白紙黑字的判決獲得民眾支持,進而得到行政權和立法權的尊重。

當然,《憲法訴訟法》一旦施行,難免會讓人擔心其是否會成為「第四審」。持平而論,如果依據《憲法訴訟法》第61條規定,憲法法庭針對不利確定終局「裁判」進行憲法審查的前提,必須是該案件具備「憲法重要性」或為「貫徹聲請人基本權利所必要」,立法理由已明揭係為避免影響憲法法庭審理案件之效能,進而排擠其他具憲法重要性之案件,憲法法庭自應秉持立法理由所揭示之意旨,以決定是否受理聲請案件。

其次,就現行制度實施多年之經驗觀察,當事人針對抽象法令聲請違憲審查者,平均一年數量雖然高達數百件之多,但每年作成解釋的數量,自2008年至2017年,每一年約為8件至18件不等。換言之,每年受理聲請並作成解釋的比例,平均可能不到百分之三,因此,似不必過於擔心日後聲請憲法法庭宣告裁判違憲的案件會毫無節制而層出不窮。而且,針對裁判進行憲法審查的前提要件,仍然可由立法者根據實際情形而為適當合理的調整,因此無需在制度施行前即過於憂心,畢竟憲法審查客體向來僅限於法規範層次,而未納入司法裁判,致生憲法保障人民權利之闕漏,本次修法建立之裁判憲法審查制度,讓憲法審查效力可以擴及法院確定終局裁判,以提供人民完整無漏洞之基本權保障,實應給予高度肯定。(本文不代表事務所立場)

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▲劉昌坪律師●劉昌坪,理律法律事務所合夥律師,律師研習所講師,台灣行政法學會副秘書長、臺北市政府國賠委員、訴願委員、新北市政府法規委員。以上言論不代表本公司立場。

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