對長照未來的想像不同 勞動部:移工不再是補充人力 衛福部:移工遲早要減少

▲台灣長照家庭圖鑑。(圖/王譯萱製)

▲台灣長照家庭圖鑑。(圖/王譯萱製)

記者唐鎮宇/專題報導

台灣重症家庭照顧長期依賴移工,但疫情讓移工輸入減少,長照制度又無法滿足需求,導致有許多重症家庭被制度「漏接」。問題出在哪?《東森新媒體ETtoday》採訪主管移工的勞動部和主管長照制度的衛福部,發現兩部會對台灣長照未來的想法南轅北轍,是造成目前長照家庭困境的原因。勞動部希望將移工納入長照人力,讓移工可以和長照互相搭配使用;但衛福部認為移工納入後拉低薪資、降低本國人力就業意願,國家稅賦不足,只能盡力減輕照顧者負擔。

長照政策方向 勞動部:移工應納長照/衛福部:移工不是長照

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▲勞動部勞動力發展署署長蔡孟良。(圖/記者梁建裕攝)

▲勞動力發展署署長蔡孟良說,照顧是需要人與人密切和細膩的接觸,無法像製造業一樣可以用機械替代,未來移工不再是替代人力,應該納入長照制度整合。(圖/記者梁建裕攝)

▲衛福部長照司司長祝健芳。(圖/記者梁建裕攝)
▲衛福部長期照顧司司長祝健芳認為,現行長照制度分為居家、社區和住宿型機構,因應不同需求提供服務,而移工不是長照,未來移工人力也遲早要減少。(圖/記者梁建裕攝)

依衛福部推估,目前我國有長照需求人口,包括65歲以上老人、64歲以下的失能者、50歲以上的失智者等約有80多萬人,預估到2026年會突破100萬人大關。眼看照顧缺口問題越來越大,台灣的長照該怎麼走?是要依賴移工?還是要走向機構?《東森新媒體ETtoday》這次分別邀訪勞動部長許銘春、衛福部長薛瑞元,但最後兩人都交由事務官受訪。

過去政策認為長照制度以本國人力為主,移工只是填補國內缺工產業,是補充性人力,和長照是雙軌制。但主管移工政策的勞動部勞動力發展署署長蔡孟良直言,「現在這個命題已經不存在了,兩者應該要整合,移工已經不是補充性了!」

▲台灣長照家庭圖鑑專題圖表

蔡孟良解釋,早期大家認為移工只是短期、應急,時間到了就回國,也不鼓勵移工和本國人力銜接,但台灣人口結構改變是很明顯的,少子化、高齡化加上失能人口增加,照顧產業又需要透過人和人密切接觸的照顧,很難像製造業一樣可以透過自動化減少人力,「如果沒有適當人力補充,是無法滿足需求的。」

但衛福部看法不同。衛福部長期照顧司司長祝健芳說,現行長照評估是依長照需求等級評估(簡稱CMS),依被照顧者需求與照顧人力安排狀況提供長照服務;而聘僱移工是由醫生開立巴氏量表,用以評估患者的身體狀況,「我不認為聘請移工進來所提供的服務都是長照服務,有部分,但不是完全一樣」,兩者概念完全不同。

祝健芳說,目前長照制度建構的模式是居家、社區和住宿型機構,因應不同需求,透過補助引導,讓照顧者盡量留在家中與社區,真的需要高密度照顧的類型,才會到住宿型機構。

但許多重症照顧者家庭覺得長照不好用,原因之一是照服員未提供過夜服務。但祝健芳說,要有專責人力負責失能者的安全照顧,其實是出於親人不放心的想法;少子化社會下,也無法因應這麼大量的人力需求。祝解釋,即使是聘僱移工的家庭,夜間時移工睡著了,老人有動靜,移工真的就能起床協助嗎?也不見得,何況現在有些監測工具可以使用,「如果移工以後逐步退出,誰能做到這種要求?」並不樂見現行移工一對一的照顧模式持續下去。

那台灣長照未來制度該怎麼做?蔡孟良說,移工和長照制度可以互補,如長照評估機制和移工聘用資格,未來有機會可以做某種程度整合,「這做法比較貼近現在社會發展與家庭照顧需求」;但祝健芳直言,民間團體希望國家政策能替代家人照顧,但國家稅賦不足,只能做到「協助減輕家人照顧」,而不是替代家人照顧。

移工訓練支持 勞動部:未來努力開拓/衛福部:已有照顧者訓練

▲外籍看護輸入人力減少,照顧品質也參差不齊。(圖/記者梁建裕攝)
▲外籍看護輸入人力減少,照顧品質也參差不齊。(圖/記者梁建裕攝)

外籍看護輸入人力減少,雇主選擇變少,連帶照顧品質參差不齊問題也越演越烈。民間倡議團體將問題指向移工在職訓練不足,也缺乏照顧品質把關機制。目前發展署對移工開設的補充訓練課程,分為「集中」與「到宅」訓練兩種,無法參加實體訓練者還有數位課程教學影片可看,但成效相當差。依發展署資料,近年集中訓練全年僅約800人次參加,到宅訓練更只有100多人次。線上課程今年每門課也只有5000多人次看完。

蔡孟良說,補充訓練確實雇主使用率偏低,造成照顧品質落差越來越大。雖然現在有要求在來源國當地要進行96小時的訓練,但關鍵是有沒有落實、我方能否評鑑或查核等,這部分未來希望能跟衛福部一起合作。

至於移工落地之後的集中補充訓練,蔡孟良認為,關鍵在於家事移工不適用《勞基法》,而是透過定型化契約約定七休一,但雇主不希望移工休假,擔心沒有替代的照顧人力,因此多會傾向支付加班費,這樣不但造成移工休息不足,移工也沒有時間出來訓練。未來希望能加強移工與長照系統互相支援,明年發展署也將用自身主管的就業安定基金支應,讓聘僱移工家庭使用長照喘息服務的時數,可由現行21天提高到52天,移工才有時間休息與進修。

但集中訓練要找到場地,加上移工各自語言不同,也無法混合開班。蔡孟良說,到宅訓練可近性是比較高的,但要走進家戶難度較高。過去北市推動移工家庭共照支持服務,由社工、通譯和專業人員到聘僱移工家庭家訪,了解雇主與移工雙方是否有溝通落差,也可趁機強化移工照顧技巧,這種模式未來有機會也想和衛福部一起合作。

但祝健芳說,《長服法》已有規定,照服員訓練是由勞動部主責,衛福部已有提供相關訓練教材給勞動部;近期衛福部也委託民間團體設計照顧指導課程,未來家庭主要照顧者、移工都可以一起參加。

「一對一照顧」不應該存在是共識 但怎麼做又有歧見

▲一般民眾都偏好由移工提供一對一的照顧。(圖/記者梁建裕攝)
▲一般民眾都偏好由移工提供一對一的照顧。(圖/記者梁建裕攝)

衛福部、勞動部都認同,由移工提供一對一的照顧模式不應該再存在,但到底該怎樣達到這樣的目標,兩部會同樣存在歧見。

2013年時兩部會曾試辦外展看護服務試辦計畫,由包括弘道基金會在內的4家單位聘僱外籍外展看護工並搭配本國照顧服務員,共同或採輪班方式進入失能者家庭提供照顧服務,試圖打破由家庭一對一聘僱模式,但當時限定只有符合申請移工資格的家庭才能參加,且和自行聘用移工比起來,參加者可能每月要再多花1萬多元,最後紛紛退出,該計畫也因案源不足而中止。

祝健芳說,當時試驗失敗,是因聘僱移工的單位無法做到讓移工不逃跑,加上使用該服務的家庭,希望一對一、24小時的照顧,不希望每次派來的照服員都是不同人,最後參與的家庭越來越少。

若把移工納入長照體系,因從業人員變多,家庭是不是就有機會一直使用到同一位照服員?但祝健芳說,現階段長照並不考慮納入移工人力,原因是經過這些年的努力,照服員已經從5000多人增加到現在7萬多人,以一位照服員平均服務4個個案來說,勤勞一點「一個月收入4、5萬是跑不掉」;因待遇提高,也能吸引國人投入;而且這些照服員提供的照顧量「現階段沒問題啊!」如果開放移工加入,每位照服員收入會減少,就會減低國人進入照顧產業的誘因,「所以現在缺工的不是居家照服員」,而是有開放聘僱移工的住宿機構。


但蔡孟良說,外展看護計畫失敗的原因是「限制太多」,一對一聘僱、24小時照顧的服務模式不應該再存在,但未來可以朝12小時輪班的模式,由本國人力與移工互相配合,只要能確保品質齊一的話,雇主沒有理由反對。

蔡孟良說,移工是不可或缺的,「我們要很誠實面對這個問題」,除非台灣有一天人口正成長,或是科技可以取代很多細膩的東西,否則不應該再把移工視為短期性替代人力,「他們就是我們的必要人力,而且必須要整合到現有的勞動力架構來思考」,未來和衛福部在外籍看護訓練一定要一起合作,外展模式應該要想盡各種辦法推動,「對我來講,這兩個是當務之急,也是能夠解決問題的作法」,透過整合方式將長照建立在專業人力上,才能支撐台灣長照的需求。

學者:長照不應該再分部會 照顧環境弄好才能吸引移工人才

▲學者提出衛福部與勞動部應該一起整合移工資源,降低民眾照護的負擔。(圖/記者梁建裕攝)
▲學者提出衛福部與勞動部應該一起整合移工資源,降低民眾照護的負擔。(圖/記者梁建裕攝)

照顧人力已經成了世界各國都在爭取的人才,日本2019年開始開放機構外籍看護,且薪資與日本本國人相同。長期研究日本長照制度的海洋大學海洋法律研究所副教授林倖如說,雖然日本確實有吸引一部分台灣和東南亞照顧人力,但若我國外籍看護薪資拉到和法定基本工資(現行為2萬5250元)一樣,再考量日本稅負和物價都較高,到台灣工作和日本相比「不見得比較差」;況且和日本相比,目前我國已經有現成的21萬名社福移工人力,基礎點已經比日本高,如何利用這個制高點留住照顧人才,是政府要好好思考的問題。

研究德國長照制度的空中大學社會科學系副教授林谷燕說,全世界都有長照人力短缺的問題,奧地利長照人力預估到2030年還要增加7萬5000人,德國預估到2030年還要增加50萬人。為了因應人力缺口,德國從2013年起展開「三贏計畫」,協助德國境內長照雇主向歐盟以外第三國尋找長照人力,但這些和德國簽約的第三國必須沒有長照人力短缺問題。

林谷燕解釋,德國這項計畫將欲進到德國的長照人力分為兩類,一類是已經在母國接受完至少3年的長照專業培訓,稱為專業人力;另一類是在母國接受完至少1年醫學相關教育訓練,到德國繼續接受長照專業培訓,稱為接受培訓者。兩者到德國前就必須具備一定程度以上的德語水平。

除這項「三贏計畫」外,德國也修法整合長照專業人力的養成,凡是參加德國境內的長照培訓課程人員,不論本國人或外國人,只要3年課程受訓期滿且通過國家考試,就會變成「長照師」,在全歐盟都會採認這項資格。

衛福部認為長照人力要逐步降低對移工依賴,林谷燕也認同,但她說,這不代表就要斷絕所有外國人力來台灣工作的路,甚至如果把台灣照顧環境弄好,就能吸引更多外國人來台灣工作。

對於兩部會發展方向不同,台北護理大學長期照護系教授陳正芬說,長照人力安排不應該因為使用的人力不同,就由不同的單位來負責,「不要再分勞動部和衛福部了」,應該整體由長照體系來評估民眾的需求,提供包括移工在內的資源。這樣移工若休假或生病,也可由長照照服員分工接替,否則會一直走不出目前的困境。

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