蔡孟翰/國家人權委員會誕生了

▲▼監察院。(圖/本報資料照)

▲台灣通過了《監察院國家人權委員會組織法》,將國家人權委員會設置在監察院之下,由監察委員組成。(圖/資料照)

2019年是台灣批准兩人權公約並訂定相關施行法的十週年,而就在這個象徵性的年份,台灣通過了《監察院國家人權委員會組織法》,即將在政府部門設置國家人權委員會。究竟什麼是國家人權委員會呢?有什麼設置目的和功能呢?而國內的人權推動者又是如何看待我們新的立法呢?

為什麼需要國家人權委員會?舉個例子來說:我為了減肥而報名參加減肥班,教練因此對班上每個成員開了飲食菜單及健身功課表,要求成員們回家後依照內容吃飯和運動。為了確認成員依循菜單的內容,才能有效減肥,教練要求成員們每個月底都要交自己自我評估表,說明這一個月的飲食和運動狀況。但教練監督的效果或許無法那麼即時,因此教練又要求每個成員在自己家中找一個家人,幫忙監督自己平時在家的減肥實況,或許效果會比教練更好。

一個規範的存在是為了建立某個秩序,但是光有規範本身是不夠的,還需要有監督機制,去檢視受規範的對象是否確實遵守規範內容。上面的減肥方法就像是人權公約規範,各締約國除了定期製作國家人權報告向公約檢視國家落實人權的情況(教練每個月查核自我評估表),也會在國內設置常設機構,維持人權規範在國內的實踐(家人幫忙監督)。

但是家人要監督什麼?怎麼監督呢?教練又很細心的提供一個「減肥監督手冊」,指導家人要怎麼監督。

事實上,過去的國際人權公約並沒有要求各國在國內設置人權機構。1993年聯合國人權委員會通過了《關於促進和保護人權的國家機構地位之原則(Principles Relating to the Status and Function of National Institutions for Protection and Promotion of Human Rights)》,簡稱為《巴黎原則》。聯合國透過《巴黎原則》,試著以國際組織的高度,提供各國一套國內人權機構的設計圖,來協助各國建構自己的國家人權機構(2006年聯合國通過的《身心障礙者權利公約》,則是第一個人權公約在內文中要求國家在國內機關設置監督的獨立機關)。

國家人權機構的職責,包括就人權事項向主管機關提供意見、有個案的調查權、促進國家立法有效遵行公約、協助國家與國際人權機構互動等等。

不過,國家人權機構又應該如何設計呢?如果教練只是要求成員每天在家裡寫減肥進度報告,除非成員有堅毅的意志和決心(這種人也未必需要監督),不然不太可能那麼乖的每天寫報告。但如果教練要求成員一定要找一個家人來監督自己,效果可能就會更好一些。

同理,國家人權機構首先就是要「獨立」。人權規範的目的就是要限制國家的行為,國家設置一個來監督自己的機關,如果該機關沒有一定的獨立性,這樣的監督機關只是裝飾好看罷了。因此,國家人權機構的成員選任程序必須明確且「多元」、有充足的經費,以及任期的保障,不受政治外力干擾,職權的行使也不需要經過上級機關的指示。

台灣因為並非聯合國的締約國,不是人權公約的正式締約國,只是透過國內法律自願遵守人權規範。不過,早在2009年立法院通過兩公約以及兩公約施行法國內法前,當時的陳水扁總統任內倡議「人權立國」,於2000年依《中央行政機關組織基準法》第28條設立了任務編組的「總統府人權諮詢小組」,主要任務除了推動國際人權規範國內法化、研議及檢討國內人權政策、推動參與國際人權活動、推廣人權思想教育外,包括催生「國家人權委員會」。

這個諮詢小組後來於2004年擴編為「總統府人權諮詢委員會」,由副總統呂秀蓮擔任主任委員;2010年,馬英九總統繼續設置總統府人權諮詢委員會,之後每一屆都由副總統擔任召集人,作為設置國家人權委員會前的最高人權政策諮詢機構。

儘管如此,國內許多關注人權的非政府組織還是極力推動國家設置「國家人權委員會」,終於在2019年12月,也是兩公約國內法化的第十年,立法院通過了《監察院國家人權委員會組織法》。

看條文名稱就不難得知,國家人權委員會將設置在監察院之下,由監察委員組成。期職掌包括:處理與調查涉及酷刑、侵害人權或各種形式歧視案件、對政府機關提出建議、協助推動重要國際人權文書國內法化、撰寫人權專案報告或年度國家人權狀況報告、協助政府機關提出國家人權報告、監督推動人權教育、促進國內外人權之交流與合作等。

設置在監察院底下的原因,無非是因為行政機關有所謂「行政一體」的原則,也就是下級機關必須接受上級機關的指揮監督。因此,如果將人權委員會設立於行政院底下,將勢必弱化獨立性。雖然行政院下還是有所謂的「獨立機關」(如中央選舉委員會、公平交易委員會及國家通訊傳播委員會),其性質突破了傳統的行政一體,不過國家人權委員會的本質是在監督其他行政部門行政狀況,與其他獨立機關是屬於「行政分工」的性質有所差異。

也有論者認為,國家人權委員會必須超脫政黨,以及人權的抗多數性,因此不適於設置在立法院之下。而監察院屬於我國最高的監察機關,可監督行政權以及公務人員失職,較適合國家人權委員會的性質。

但也有不少人認為,將國家人權委員會置於監察院之下,仍然與《巴黎原則》有所落差。例如:監察院主責是依據現行的法律,對公務員失職或違法情事予以糾舉或彈劾,但是人權所涉及的事項更為廣闊,更包括公共政策及法律的設計,不單單是公務員或行政官員的行政行為。

雖然國內不少人權推動者仍認為當今的國家人權委員會並非完美,但即便如此,終究還是在國內人權發展上有著重要的意義,讓國內有著常設的人權機制得以守護人權價值。至於之後國家人權委員會的運作實際為何,也值得我們持續關注。

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