劉昌坪/言論自由有例外嗎?管制商業言論的合憲性

根據媒體報導,交通部觀光局擬修正《發展觀光條例》第55條及第55條之一,除了大幅提高對非法旅館或民宿業者的處罰金額外,本次修法並擬新增對於網路平台業者的法律責任,處罰金額甚至與未領取登記證而非法經營旅館或民宿的業者一樣,最高可處以二百萬元的罰鍰。本次修法無疑是對於網路商業言論的管制,但修正草案似乎僅著重於管制,而忽略了憲法對於言論自由的保障。

提供旅館或民宿的營業資訊縱使屬於商業言論,但商業言論受憲法保障的程度,是不是先天上就應該比政治、宗教或學術言論為低,本來就是一個值得深入討論的問題。

以加拿大為例,加拿大最高法院曾經在多起判決中指出:(一)商業資訊在個人實現和個人自主上也扮演重要的角色,因為商業資訊可以使個人做出明智的經濟抉擇。(二)商業言論的獲利動機,與評估法律限制言論自由是否合理或正當無關。(三)民眾唯有在獲悉充分資訊下,才能知道何者符合自己的最佳利益,而實現此一目的的最好方式,應該是盡可能開放溝通的管道,而非將其封閉。如果從此一角度而言,以法定裁罰上限金額相同的連坐方式處罰網路平台業者,手段之合憲性確實有待商榷。

另一個在公權力管制網路資訊上同樣應該遵守,但卻往往被忽略的重要原則,則是由世界各公民團體所共同提出的「馬尼拉中介者責任原則」(Manila Principles on Intermediary Liability)。在此一原則下,除非經過獨立公正的「司法機關」認定內容係屬違法,否則不得要求網路中介者限制資訊內容。不僅如此,倘若網路中介者未涉及內容的修正,即應免於為第三方之內容承擔責任,而且政府不應要求網路中介者須主動監控資訊內容。

正是基於此一原則,並考量網路傳輸的特性、促進數位通訊傳播流通,以及憲法保障言論自由的精神,《數位通訊傳播法》草案第13條第2項乃明定:「數位通訊傳播服務提供者對使用者之使用行為,不負事前審查及事後監督之責任。」因此,《發展觀光條例》修正草案以連坐方式處罰網路平台業者,是否符合「馬尼拉中介者責任原則」及《數位通訊傳播法》草案上開立法精神,也是一個值得嚴肅思考的問題。

▲▼Airbnb。(圖/取自Pixabay)

▲交通部觀光局擬修法新增對於網路平台業者的法律責任,對於網路商業言論過於管制,忽略了憲法對於言論自由的保障。(圖/取自Pixabay)

依憲法第23條規定,限制人民自由權利的法律必須符合比例原則。鑑於網際網路無國界特性,世界主要國家都已經體認,不宜以公權力的行政管制手段,直接介入網際網路運作及管理,而是建立透過多方利害關係人的參與、相互溝通及協調,以尋求符合多數利益並尊重少數的治理模式。然而,《發展觀光條例》修正草案所著重的顯然並非是建立「檢舉」、「回覆」及「處理」機制,對於網路平台業者的處罰,甚至未給予業者任何事先改善的機會,例如規定業者倘於接獲通知後一定期間內,將違法旅館或民宿的營業資訊移除,即可免受處罰。

事實上,此種免責條款的立法思維模式,在立法體例中所在多有,例如《著作權法》第90-10條即規定,網路服務提供者對涉有侵權之使用者,倘於知悉使用者所為涉有侵權情事後,即善意移除或使他人無法進入該涉有侵權之內容或相關資訊者,不負賠償責任。

此外,《數位通訊傳播法》草案第16條亦明定,數位通訊傳播服務提供者,經權利人通知或知悉其使用者涉有侵權行為後,移除或使他人無法接取涉有侵權之內容或相關資訊,或為其他適當之處置者,即可不負賠償責任。更甚者,如果對照現行《發展觀光條例》相關規定,縱使是旅館或民宿業者本身有違法或違規情事,於一定情形下仍被賦予改善的機會,更凸顯《發展觀光條例》修正草案對於網路平台業者恐過於嚴苛,而衍生可能違反比例原則的疑慮。

言論自由的價值固然是促進個人實現自我,但是,什麼才是實現自我,以及透過何種方式實現自我,自應尊重每個人的自主決定。對於許多人而言,與生活息息相關的各種商業言論,無論是涉及旅遊、美食或其他休閒娛樂,可能都比幾年才舉辦一次的選舉更重要。商業言論的價值,不應該被認為先天上就比學術、宗教或政治言論為低。保障合法觀光產業的經營固然重要,但政府對於商業言論所採取的管制手段是否合憲,實不應因其具有商業性質,即認為當然應放鬆違憲審查之審查密度,否則實有違背憲法保障言論自由之精神。(本文不代表事務所立場)

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▲劉昌坪律師●劉昌坪,理律法律事務所合夥律師,律師研習所講師,台灣行政法學會副秘書長、臺北市政府國賠委員、訴願委員、新北市政府法規委員。以上言論不代表本公司立場。

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