蔡正皓/【三修正法案】假訊息,政府怎麼管?

▲▼假新聞。(圖/Pixabay)

▲內政部公告三個修法草案,目的在於打擊假訊息,但在社群媒體崛起下,假訊息防不勝防,無法仰賴政府對假訊息的打擊措施,必須培養自己分辨真偽的能力。(圖/Pixabay)

內政部上週發布新聞稿,分別公告《社會秩序維護法》、《災害防治法》與《總統副總統選舉罷免法》的修法草案,而它們都指向同一個目標:打擊假訊息!

「打擊假訊息」這個議題,在今年突然躍起成為備受關注的議題,主因大概是今年發生多起因假訊息而釀成的不幸事件,例如9月燕子颱風襲擊日本關西後,「中國外交使館積極派車接送中國遊客、但台灣駐日單位卻無作為」的訊息充斥媒體版面,使得駐大阪辦事處承受龐大輿論批評,儘管該則訊息事後被證明是假新聞,但已造成駐大阪辦事處處長自殺的悲劇。再者,下半年的九合一公投綁大選,也有五花八門的資訊在社群媒體間流竄,其中不乏誤導民眾的謠言。儘管有些民間單位致力於闢謠,但效果終究有限,而這些真假難辨的訊息,對於最終選舉和公投結果,很難說沒有發揮相當的作用。為了打擊假訊息,政府對此進行修法,本文將介紹此次修法草案內容,並討論其與言論自由間的關聯與扞格。

言論自由的限制

首先,回到言論自由可否或者應如何限制的討論。大多數法學理論對於限制言論自由一事帶有反感,最主要是立基於言論自由市場和反對獨裁的理由上。

言論自由市場理論下,一個言論或主張的價值和真偽,應該交由大多數視聽者決定,國家和政府不能代替人民決定特定言論有沒有價值。舉個簡單的例子,一部新上映的電影究竟好不好看,應該是公開上映之後,所有觀眾的評價來決定;而不是電影上映前須先經政府機關審查,然後某些電影因為「被政府認證是不好看的」,因此不能上映。

同樣的道理,套用到所有的言論上亦為如此。不能接受政府對言論內容的審查,一方面是尊重社會上多元的價值觀,更重要的是,避免政府藉管制之名,行獨裁之實。

但也並不是所有言論都是一律同等的保障,例如仇恨性言論、歧視性言論,政府就有比較高的管制正當性。另外,如果政府管制是針對言論發表的時間、地點、方法,而非直接針對言論內容,則較能被人容忍。

《社會秩序維護法》草案

先就適用範圍最廣泛的《社會秩序維護法》(以下簡稱《社維法》)來看。事實上,《社維法》第63條第1項第5款已經規定:「散布謠言,足以影響公共之安寧者,處3日以下拘留或新台幣3萬元以下罰鍰。」然而,這條規定因為標準不明確,導致在操作上頗為困難,因此內政部公布的草案將把這一款規定刪除,並增訂第63-1條專門規範散布假訊息的行為。

根據內政部新聞稿,新增法條將會納入假訊息的定義,也就是三要素:故意、虛假、危害。也就是說,必須是明知為假訊息,但仍然將假訊息散布出去,同時造成公眾畏懼或恐慌的危害,才會納入本條的處罰範圍。此外,行為人還必須有「擾亂社會秩序」的積極意圖。

這就帶來幾個問題,首先,一旦加入了「擾亂社會的意圖」這個要件,本條的適用範圍就會大打折扣。畢竟,許多假訊息的傳遞,並不是因為發布者有擾亂社會的意圖,例如今年大選期間,到處流竄的各種污名化同性戀者的假訊息,發布者認為散播這些資訊是為了「導正社會風氣」,那又該如何評價?

而《社維法》的主管機關是警察機關,也就是說,具體個案的認定是在警察手中,警察要如何判斷散佈謠言者的意圖?會不會演變成警察濫權,或是警察為免爭議,索性完全不碰牽涉到假訊息的相關案件?都是令人擔憂的。

《災害防救法》草案

內政部將針對《災害防救法》第41條提出修法草案,規定如果針對通報災害的不實訊息,或以任何方式散布,足以對公眾或他人產生損害,或有危害安全之虞,甚至因而導致人員死傷者,可處無期徒刑或5年以上有期徒刑、拘役或新台幣100萬元以下罰金。

其中最引人注目的就是刑度。內政部修法的想法是,面對隨時可能導致人員死傷的災害下,任何虛假訊息的傳遞都可能對生命安全造成危害,因此有必要予以重罰。但現行《災害防救法》並沒有自己的刑罰規範,只有針對災害之際趁火打劫(偷竊、詐欺、強盜等財產犯罪均包含在內)的行為,應加重其刑的規定。草案第41條可能成為其中唯一一條刑罰罰則,但卻只針對散布災害假訊息的行為。至於其他妨害救災的行為,《災害防救法》草案內付之闕如,只能回歸刑法第182條,然而刑法第182條規定的刑罰,最重只有3年有期徒刑。這就形成一個失衡的規範體系:以暴力或其他物理力妨礙救災,至多為3年有期徒刑,遠不及散布假消息的處罰。

《總統副總統選舉罷免法》草案

相較於前兩者,《總統副總統選舉罷免法》(以下簡稱《總統選罷法》)草案的修正部分較多,其中包括配合《公職人員選舉罷免法》,廢除「罷免不得宣傳」等不合理規定。《總統選罷法》針對假訊息規範的修法,不像前兩者直接,而是著眼於廣告刊播與經費來源。

《總統選罷法》針對假訊息的規範,分成兩個方向:廣告透明化與經費來源限制。前者,現《總統選罷法》已在第47條規定大眾傳播媒體在刊登競選廣告時,必須載明政黨與候選人姓名,草案則進一步要求一併公開出資者,讓選民有更多標準評估競選廣告的可信度。後者,則是為了避免境外勢力介入選舉,而要求大眾傳播媒體不可以接受外國、中國或港澳人士或團體委託刊登選舉、罷免廣告。這就不是針對言論內容,偏向於言論發表的時間、地點、方式管制。但究竟其所限制的,是否確實是標準比較寬鬆的時間、地點、方式,也值得探討。

相較之下,美國近幾年的聯邦最高法院判決,諸如2010年的Citizen United v. FEC、2014年的McCutcheon v. FEC等案件,均傾向認定人民資助廣告或捐政治獻金以支持政治人物,是屬於言論自由的行使,國家不能加諸太多限制。當然,美國聯邦最高法院這樣的判定在國內引發不少批評。反對者認為這將助長貪腐、大幅影響輿論與媒體的公正性,從而侵蝕民主基礎。內政部修法的基本思考,大約也是循著這條思路,尤其當選舉資金是來自國外,自然更有可能影響國內選情,而有更高的限制必要性。

無論如何,政府的法律無法完全消弭假訊息的盛行,尤其在網際網路及社群媒體的崛起下,假訊息更是防不勝防,甚至連來源都無法追蹤。我們無法完全仰賴政府對假訊息的打擊措施,而必須在平常培養自己分辨訊息真偽的能力,避免成為散播假訊息的幫兇。(本文轉載自法操FOLLAW

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