李善植/中火許可證變動始末之揭密

▲▼台中火力發電廠。(圖/台中市政府提供)

▲台中市政府撤銷台中火力發電廠許可證卻引發爭議與討論。(圖/台中市政府提供)

台中市政府環保局於108年11月間曾發函更正台電中火M13(第9號)機組許可證之文字,將許可證上記載「『自』109年1月26日『起』應減少全廠生煤用量百分之四十」,修改成「『至』109年1月26日『前』應減少全廠生煤用量百分之四十」,引發極大爭議。

環保署、經濟部、台電公司先後異口同聲譴責市府環保局違反信賴保護,環保署甚至因此認為市府環保局直接改變原來許可證內容,要求中火提前一年減少全廠生煤用量達40%,造成業者應變不及,也影響操作的穩定性,有違行政程序法強調的信賴保護原則及既有法律秩序之安定,而撤銷環保局之行政處分。

台中市政府礙於台電對於更正許可證之行政處分已提出訴願,相關程序已在行政救濟中,不便公開表示意見,只好啞巴吃黃蓮。豈料,行政院於109年3月13日直接宣告《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》(下稱《生煤自治條例》)無效,相關救濟程序短時間內恐無法再繼續進行。現在,倒是可以還原事情的始末了!

在此之前,先和大家分享一個小故事:

話說,老王非常寵愛孩子小王,任由小王每天喝5罐可樂,但有一天老王驚覺再這樣下去,小王不但體重破表,還危及身體健康,於是便開始要求小王以後每天只能喝3罐可樂,老王早也提醒、晚也提醒,三命五申多次告誡,無奈小王當作馬耳東風依然故我,老王一氣之下教訓小王,小王竟跑去和老母告狀:「當初說好每天喝5罐,我都喝得那麼習慣了,現在突然改為3罐!違反信賴保護啦!」

故事中的「老王」就是台中市政府環保局,「小王」就是台電中火,老王多次的三命五申就是歷次換發許可證的紀錄。以下簡述案件相關經過:

台中市議會於105年1月26日三讀通過《生煤自治條例》,其中第3條第4項後段規定:「自本自治條例公布日起四年內減少生煤使用量百分之四十。」環保局於106年8月就M01-M08、M13、M14等10部機組鍋爐發電程序固定污染源操作許可證及生煤使用許可證(以下統稱許可證)其他規定事項欄,均補充記載「本製程屬『臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例』規定之固定污染源……自109年1月26日起應減少全廠生煤用量百分之四十。」

於106年11月初,中火就M01-M08、M14等9部機組申請展延許可證,惟未提出減煤、減排等計畫,遭環保局退件,要求中火將改善承諾記載於申請書上。嗣於11月24日,中火就環保局要求「自本自治條例公布日起4年內減少生煤使用量百分之四十」之審查意見,函覆減煤計畫說明表示:「……三、結論 台中發電廠自107年起,每年度可減少約315萬噸煤碳使用量(減量15%),及藉由具體減排等同減煤105萬噸(減量5%),每年度合計可減少約420萬噸煤炭使用量,合計減量百分比為20%。」環保局遂同意中火M01-M08、M14等9部機組之展延許可,於同月底核發操作許可證及生煤使用許可證其他規定事項欄補充記載為「全廠生煤年用量不得超過1,600萬公噸……另本製程屬『臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例』規定之固定污染源……自本自治條例公布日起四年內減少生煤使用量百分之四十。」108年4月及9月,M02-M08、M14等7部機組之操作許可證及生煤使用許可證曾換發,但其他規定事項欄前皆文字未變動,仍與106年11月核發之記載內容完全相同。

環保局於108年11月20日就M13(第9號)機組許可證其他規定事項欄更正為「本製程屬『臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例』規定之固定污染源,至109年1月26日前應減少全廠生煤使用量百分之四十」

由上述許可證記載之變動歷程可知,市府環保局於106年8月第一次將「自109年1月26日起應減少全廠生煤用量百分之四十」之文字記載於10張許可證上後;於同年11月,係依中火提出減煤計畫之承諾,就其中9張許可證(M01-M08、M14)之記載均更正為「全廠生煤年用量不得超過1,600萬公噸……自本自治條例公布日起四年內減少生煤使用量百分之四十」,足見環保局於106年11月係依中火之減煤計畫,以透過核發展延許可證之方式,變更對中火減煤期程之規制內容,從原訂之「自109年1月26日起應減少全廠生煤用量百分之四十」變更為「自本自治條例公布日(即105年1月26日)起四年內減少生煤使用量百分之四十」,亦即,環保局早於106年11月就要求中火提前於109年1月26日前要減煤四成。由於這是符合台電自行提出之減煤計畫(台電承諾自107年起,每年度可減少約315萬噸煤碳使用量,則以106年度實際年用量為1,772萬噸煤碳換算,依其承諾至108年度之全年用量為1,042萬噸,剛好符合生煤自治條例四年減四成之1,104萬噸的要求),故台電從未提出異議,也未提出行政救濟,新的許可證內容對台電自有拘束力。

嗣於108年11月,環保局發現M13之許可證未隨同全廠其他9部機組許可證於106年11月更正,遂參酌其他9部機組許可證之「自本自治條例公布日起4年內減少生煤使用量百分之四十」之意旨,而發函將M13許可證記載更正為「至109年1月26日前應減少全廠生煤使用量百分之四十」,完全不影響台電之權益,當然無所謂違反信賴保護原則,或破壞法安定性之情形。

這就好像故事裡的小王,早就知道老王多次要其減量為每天喝3罐可樂,豈能以老王一開始曾讓他喝5罐,就主張「信賴保護」而要維持喝5罐。台中市政府為了市民健康,採取先公後私、先大後小的空污整治措施,遂要求中部最大固定污然源要落實過去之承諾及依照許可證之規定,達成減煤目標,絕非突然變更減煤時程而讓中火措手不及。

▼生媒使用許可歷次記載。(圖/台中市政府提供)

▲▼             。(圖/台中市政府提供)

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▲李善植律師●李善植,臺中市政府法制局長,台灣司法人權進步協會榮譽會員。以上言論不代表本公司立場。

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