吳子毅/公有或非公有是個問題 國營事業要負國賠責任嗎

2020年9月13日凌晨,位於南投的武界壩水庫突然無預警放水,造成4人死亡事故,社會譁然。其中,關於台電公司是否應負國家賠償責任之討論,更是輿論聚焦之處。不過,台電雖然是由經濟部擔任股東,但本質上還是一間依照《公司法》成立的股份有限公司。

那麼一間股份有限公司為何需要負擔國家賠償責任?這似乎就有必要進行釐清。

國營事業機關原則上不負國家賠償責任

依照《國營事業管理法》第3條第1項規定,國營事業定義包含由政府獨資經營或由政府與人民合資經營。無論是獨資或合資,依照《國營事業管理法》第6條規定,國營事業與同類民營事業有同等之權利與義務。白話點來說,也就是國營事業與私人公司,除非有特別規定,在法律上地位並無二致。

因此,法院判決就認為,由於國營事業是公司組織型態,依《國有財產法》第4條第1項第3款規定,只有股份部分是公家的財產,其餘財產或設備都是屬於公司所有,而非國有財產。因此,如果是因為國營公司的公共設施,因其設置或管理上的問題而損害人民權利,人民就不能依照《國家賠償法》,向國營公司請求損害賠償。

簡單來說,國營事業機關所擁有的財產或設備因非國有財產,而是該國營事業機關所擁有的財產或設備,所以並不適用《國家賠償法》第3條有關「公共設施有問題,進而賠償」規定。

而《國家賠償法》相關規定曾在2019年12月間修法,就立法理由而言,本次修法仍然置於國家的管理權,這裡的國家可能是國家法人或地方自治團體法人,並未包含私法人。因此,即使在《國家賠償法》第3條規定修法後,國營事業機關原則上仍不負國家賠償責任。

不過,因為《民法》第191條也有規定關於工作物所有人的侵權行為損害賠償,所以不排除國營事業機關最終仍要負損害賠償責任。至此,不免有個疑問,既然都是賠償責任,為何還要區分國家賠償責任跟民事賠償責任?

國家賠償責任與民事賠償責任之別

從結果來看,無論是國家賠償責任或民事賠償責任,最終幾乎都是金錢賠償,看起來並沒有什麼不同。從程序來看,國家賠償責任或民事賠償責任在雙方無法就賠償與否及金額多寡達成共識時,都是以民事訴訟尋求法院判決。

那麼,兩者差別到底在哪?提到國家賠償,不得不先提到《憲法》第24條規定:「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者,除依法律受懲戒外,應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害,並得依法律向國家請求賠償。」此一規定在學理上稱為「憲法委託」,是一種課予立法者制定法律規定,使人民得就公務員違法行為,請求國家賠償的義務。

那麼為何《憲法》要這麼要求制定《國家賠償法》?學理上著眼於現實層面,原因有三:

第一,公務員執行職務的行為可能是公權力行為,例如罰鍰,也可能是私法行為,例如採購,《民法》只能處理《民法》上的行為,並不包含公權力行為。此時,《民法》規定有所不足。

第二,相對於國家權力行使對個人權利造成的損害,公務員多為經濟上弱勢,未必有足夠資力賠償。因此,為了避免對被害人保護不周,即須由國家負第一線的賠償責任。

第三,如果由公務員負第一線賠償責任,可以想像公務員做事將多有顧忌,影響行政效率。所以,先由國家賠償,也降低公務員的疑慮。

▲稅務,金錢,搶錢(圖/視覺中國CFP)

▲國營事業的財產或設備非國有財產,並不適用《國家賠償法》有關「公共設施有問題,進而賠償」規定。(圖/視覺中國CFP)

因此,《國家賠償法》可以說是經由特別立法,以提供對人民權利的更全面保障。除了《憲法》第24條本身規定的公務員違法行為之外,《國家賠償法》還額外加上公有公共設施瑕疵的損害賠償規定,這同樣也是以提供人民更全面保障為出發點。

國營事業遁入私法不敢面對國賠嗎

前面提到《國家賠償法》制定的諸多原因,那麼又引發另一個問題:為什麼國家同樣是在提供人民服務,藉由國營事業提供服務,就不用負國家賠償責任,這樣對嗎?這種質疑,學者把它叫作「遁入私法」或「避難到私法」,就是國家逃到《民法》等私法規定裡面,躲避公法規範對於國家的限制。為什麼可以這樣?這就涉及組織形式選擇自由這個抽象概念。

簡單來說,同樣為了完成目標,有時候需要上下一體、上命下從,層級分明的行政機關,有時候則是需要講求效率、績效,需要更多創意的私法機構。要使用哪一種組織,也是要看哪種組織足以達成目的,這就是組織形式選擇自由。

基於組織形式選擇自由,國家就特定領域,以國營事業機關此種組織型態達成其任務及目的,但在追求效率與績效的同時,自不可避免會產生「遁入私法」或「避難到私法」的問題。該怎麼辦呢?

有人認為應從國營事業性質區分,如果是公用事業,有適用《國家賠償法》第3條規定;如果是以營利為目的,則不適用《國家賠償法》第3條規定。

也有人認為,只要是公營事業就有適用《國家賠償法》第3條規定。對於這個問題,並非這裡可以說明清楚,但我們可以一起思考,如果從更全面保障人民權利這個角度為著眼點,有沒有擴張解釋「公共設施」範圍的可能性?

如果組織形式選擇的結果,造成了更低的保障,這個選擇的後果是否該由人民承擔?如果今天就是為了效率要脫離公法的枷鎖,是不是還要其他相應配套?從今天這個不幸事故,我們可以再次反思探尋《國家賠償法》第3條關於「公共設施」的涵義。

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