蘇友辰/疫情下「有毒推定」的隔離與救濟

▲▼因應武漢肺炎疫情升高,桃園機場全面加強邊境管制,機場湧現大批返國人潮,防疫計程車大排長龍。(圖/記者李毓康攝)

▲因新冠肺炎疫情升高,舉凡限制人民基本權的種種措施,仍應有明確的法律授權,不宜無限上綱。(圖/記者李毓康攝)

面對新冠肺炎「只能知道趨勢,不能確知終點」的嚴峻性,在避免疫情擴大造成民眾生命安全、身體健康損害的考量下,政府陸續祭出居家隔離、口罩統一徵用、管制外籍人士入境及不排除未來限制本國人出境等各項防疫措施,以提前因應疫情發展,成效備受國際關注與肯定。

值得注意的是,依照《傳染病防治法》第48條和《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(以下簡稱《紓困條例》)第15條第1項規定,確定病例的接觸者需配合居家隔離14天。民眾一旦違反規定逕自外出、出境出國或搭乘大眾運輸工具,恐面臨新台幣(下同)20萬元至100萬元的高額罰鍰,是否情輕罰重,令人驚懼。

此種類似「流刺網」的捕魚方法,將未確診的接觸者或疑似被傳染的民眾一網打盡,採取「有毒推定」強制隔離的作法,在「料敵從寬」的策略下,固有不得已的苦衷,但是否違反法律明確性原則,牴觸《憲法》第23條比例原則,及不符《憲法》第8條正當法律程序,學者專家頗多議論。

參照司法院大法官釋字第690號解釋,就2003年SARS防疫期間,主管單位依當時《傳染病防治法》第37條第1項規定所執行的「必要之處置」,大法官認為應該包含「強制隔離」在內,其對人身自由的限制,並沒有違反法律明確性、比例原則及正當法律程序,而宣告「合憲」,值得檢視。

大法官在理由書指出,強制隔離是以保護人民生命安全與身體健康為目的(即所謂「照護性人身自由的剝奪」),與刑事處罰的本質不同,故其所須踐行的正當法律程序,毋須與刑事處罰限制被告人身自由所須踐行的程序相類,以彈性因應疫情的發展。

不過,現任司法院長許宗力質疑該號解釋多數意見過於輕忽《憲法》第8條對人身自由的保障,提出「部分不同意見書」,主張「法官保留原則」具有透明、公開、客觀、迅速介入等特性,為防止行政可能濫權,讓人身自由被不法剝奪的機率減至最低,照護性人身自由的剝奪仍應有「法官保留原則」的適用。

故多數意見雖作出「合憲」解釋,但也指示相關機關未來宜儘速通盤檢討傳染病防治法制的周全,要求「建立受隔離者或其親屬不服得及時請求法院救濟,暨對前述受強制隔離者予以合理補償之機制」。英國2020年2月10日針對新冠肺炎爆發所制定的緊急立法,亦有規定受到限制的人必須有權申訴,以對隔離措施提出質疑,可供借鏡。

所幸政府日前已公布《嚴重特殊傳染性肺炎隔離及檢疫期間防疫補償辦法》,規定居家隔離、居家檢疫者及其照顧者,就接受隔離或檢疫之日起至期滿,可申請每日1,000元防疫補償。但對於人民應如何「及時請求法院救濟」卻隻字未提,也未能在居家隔離與居家檢疫通知書上告知人民不服應循何種途徑救濟,不符釋字第690號解釋提示改善之意旨。

或許主管機關認為居家隔離與居家檢疫人身自由限制程度不同,因民眾仍可在家活動,其受限地點非公權力處所,故在未遭受實質強制力的拘束下,不需要如同強制隔離治療可以適用《提審法》向法院聲請提審救濟。

然筆者認為,在欠缺其他法律規定及時救濟管道下,考量依《傳染病防治法》第48條、第58條所為的隔離與檢疫措施,仍是以「非自願」手段限制人身自由,且現行《紓困條例》第15條對違反者均加重罰鍰,自不能等閒視之,故仍應有《提審法》救濟規定的適用,亦即只要人身自由受到拘束,主管機關即必須以書面告知本人及其親友有權向法院聲請提審,以防止行政濫權,保障基本人權。

尤有進者,隨著近日台灣確診人數不斷攀升,在多個地方首長各自宣布禁止高中以下師生出國後,行政院於本月16日亦拍板決定高中以下師生本學期上課日結束為止禁止出國。行政院長蘇貞昌引用《紓困條例》第7條規定:「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施。」作為此項限制人民遷徙自由的法源依據,此舉遭學者廖元豪教授投書質疑空白授權「帝王條款」。而後續在日本首相安倍晉三根據國會授權發布「緊急事態宣言」後,國內也開始有聲音建議總統蔡英文是否依《憲法》第43條及《憲法》增修條文第2條第3項發布「緊急命令」,為必要之處置,眾說紛紜,莫衷一是。

筆者認為,舉凡限制人民基本權的種種措施,仍應有明確的法律授權,不宜藉由現行《紓困條例》第7條包山包海偷渡,作無限上綱的揮灑,以免有過度侵害人權的風險。既然蔡英文總統日前公開宣示,目前暫不考慮發布緊急命令,而緊急命令固可補偏救弊於一時,但並無控制疫情日益惡化發展的效果。為避免過猶不及,如能在立法院透過緊急修法以補足法源依據,可望減少侵害人權的疑義。在此之前,對於行政院及地方政府禁止高中師生出國的命令,似應認為「呼籲」性質大於實質約束,不具法律強制力,但在修法明訂之前,仍無法卸除人民心中的疑慮。

令人欣慰的是,據報導,時代力量立法院黨團有鑑於《紓困條例》不足因應實際需要,於3月24日已提出部分條文修正草案,其修法重點包括以正面表列方式明訂現行第7條條文的應變處置或措施範圍,避免過度空白授權引發的爭議,並新增第8條之1,明訂人民受集中隔離、集中檢疫或其他限制人身自由之應變處置或措施者,其本人或他人得依《提審法》之規定聲請提審,均值得肯定。

面對疫情瞬息萬變,為減少人權、法治與公共衛生衝突的爭議,在防疫工作「超前部署」之際,根本之道仍應儘速透過修法及時跟上腳步,才能使官民齊心協力打贏這場全球性的防疫大作戰。

▼時代力量黨團召開「防疫紓困超前部署 人權保障於法有據」記者會,提出《紓困條例》部分條文修正草案。(圖/記者林敬旻攝)

▲時代力量黨團召開「防疫紓困超前部署 人權保障於法有據」記者會,立委邱顯智發言。(圖/記者林敬旻攝)

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●蘇友辰,執業律師、中華人權協會名譽理事長,著有《蘇建和案21年生死簿》。以上言論不代表本公司立場。

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