●周德義／國立政治大學國際事務學院外交政策研究中心助理、政大外交系碩士生
二十大後的美中關係 「常理性護欄」的延續或倒塌？
在習近平發表的中共二十大政治報告之外交層面中，反映出如和處理與華盛頓劍拔弩張的關係，將繼續是北京對外關係的重中之重。美中關係將在二十大後出現何種轉變？雙方將走向更多的衝突，還是開啟合作大門？預測未來的事情總是伴隨誤判的高風險，但考量到我們已身處在一個高風險與動盪的台海及亞太局勢下，筆者希望透過理論與事實描繪出可能的前景。
二十大前後的美中關係 從競爭走向更多的競爭
探討美中關係在進入習第三任期的可能發展前，有必要先瞭解二十大前，兩國關係總體的態勢。美智庫亞洲協會（Asia Society）會長、澳洲前總理陸克文（Kevin Rudd）指出，華盛頓與北京關係的現狀是漫長、複雜且具爭議的歷史產物。其雖精闢地概括美中關係的複雜性與獨特性，但聽起來還是有些抽象與難懂。不過，如同筆者於〈現實與「想像中的台美關係」 美友台象徵性多於實質性〉所提倡，借鏡主要的國際關係理論與概念，能使讀者在分析國際議題時更具系統性、邏輯性與效率性。 秉持「國家沒有永遠的朋友，亦沒有永遠的敵人，只有永遠的利益」之現實主義思想原則，美中領導人在冷戰時攜手制衡蘇聯，完成關係正常化。只不過雙方萬萬沒想到的，也正是受現實主義所驅動，兩國歷經半世紀漸漸從「戰略夥伴」轉變成「戰略對手」，最終到今日的「戰略敵人」，化身21世紀新冷戰的主角。鄧小平時代開啟的改革開放和之後中間派領導人江澤民與胡錦濤奉行的社會主義市場經濟路線，並未像自由主義者所預期，中共走向繁榮道路的同時政治民主化亦將降臨。有限的政治改革雖令人耳目一新，但其目的終究是確保共產黨的永久統治，也讓克林頓（Bill Clinton）政府的「民主和平論」願景破滅。最後，一直籠罩在兩國間的意識形態之根本差異與矛盾，使建構主義者主張的共同「身份認同」與「觀念」之形塑無法在美中間達成。
▲一國對於其他國家造成的威脅程度指標除了其總體實力外，還包括其軍事侵略能力、地理鄰近性和受威脅國所認知的意圖。（圖／路透）
學者艾利森（Graham Allison）認為現今華盛頓與北京的全面競爭與敵對狀態是兩國陷入「修昔底德陷阱」的結果。如同古希臘的雅典與斯巴達，現在是中共的崛起與其造成美國的恐懼，使雙方戰爭爆發的可能性大幅提高，美中間已發生權力失衡。然而，其無法解釋為何直到歐巴馬（Barack Obama）第二任期尾聲並進入川普（Donald Trump）時期後，美國才真正下定決心圍堵中共。對此，威脅平衡論者的主張能提供更好的答案，即相對於國際關係中的權力失衡現象，國家更在意的是哪一國構成的威脅最大，並將組成聯盟對其進行抗衡。學者華特（Stephen Walt）說明，一國對於其他國家造成的威脅程度指標除了其總體實力外，還包括其軍事侵略能力、地理鄰近性和受威脅國所認知的意圖。習近平於2012年上任後，將經濟實力轉化成軍事實力，並逐漸拋棄過往中共領導人所維護的「韜光養晦」外交方針，轉向「戰狼外交」。其任內進行的軍事現代化、南海軍事化、「一帶一路」戰略和「全球安全倡議」，在美國決策者的認知中皆是攻勢性而非防禦性質的，斷定北京是修正主義者，而非維持現狀者，促使華盛頓增強其在亞洲的「軸蝠體系」（hub-and-spoke system）與提升和非傳統盟邦之關係，打造抗衡北京的「新聯盟」。簡言之，不論是川普政府或現在的拜登（Joe Biden）政府，他們圍堵的是由習近平領導的中共這個威脅，非名義上的中共。
▲美中關係自拜登於2021年上台後，已走向新冷戰的不歸路，雙方在各領域的關係亦持續朝向拜登對中戰略三大支柱中的「競爭」發展。（圖／路透）
拜登日前出席第77屆聯合國大會總辯論致詞時向習喊話，明白表示美國將不會尋求衝突，不尋求冷戰，不要求任何國家在美國或任何其他合作夥伴之間選邊站。不過，美中關係自拜登於2021年上台後，已走向新冷戰的不歸路，雙方在各領域的關係亦持續朝向拜登對中戰略三大支柱中的「競爭」發展。筆者預判，受到習第三任期更激進的外交政策走向影響，二十大後兩國競爭範圍將變得更廣、更深與更激烈，無論是在貿易戰、科技戰、晶片戰、太空戰或區域競爭戰上。美智庫史汀生中心（Stimson Center）中國計劃主任孫韻（Yun Sun）在《外交事務》（Foreign Affairs）期刊撰文分析，無論國內政治是否需要習近平表現的更強硬，其外交政策野心始終一致，即「實現中華民族偉大復興的中國夢」。習在二十大後的外交政策將更為激進，而非其他觀察家所說的邁向趨緩。前中共黨校黨建教研部教授蔡霞（Cai Xia）亦持相似觀點，指出習的全球野心是建立一個中國式的世界秩序，以挑戰美國主導的「自由國際秩序」。她認為習在進入第三任期後不受制約的權力是非常危險的，讓其可以為所欲為，預料北京將透過島嶼軍事化激化南海爭端和武統台灣，使亞太地區處於動盪之中。但筆者認為，這不完全代表北京與華盛頓間的敵對將在二十大後升高至衝突或戰爭，因為兩國在這一年多來持續維持對話管道，把彼此分歧侷限於拜登所提出之「常理性護欄」（common-sense guardrails）中。
「常理性護欄」之維繫 台灣問題扮演關鍵角色
然而，此種「常理性護欄」，亦可稱作「防止戰爭的護欄」，將有可能被台灣問題的不當處理所攻破。中共外交部部長兼國務委員王毅在上月聯大期間，至亞洲協會就中美關係發表演說，特別強調台灣將成為雙方間的最大風險，如處理不當將對「兩國關係造成顛覆性破壞影響」，劍指拜登的對台政策。
美國對台支持力道在政治、外交和軍事上自川普政府執政後就持續增進，而進入拜登時期後，台美關係升溫趨勢不變，且延伸到經貿層面，「台美21世紀貿易倡議」的誕生即是一例。相較於川普的對台政策，北京對於拜登在「一中政策」的實踐上感到更加擔憂。一方面，拜登政府與歷任美國政府一樣，根據《台灣關係法》持續出售防禦性武器給台灣，以及定期派遣美國國會議員代表團訪台等。另一方面，拜登試圖將對台「戰略模糊」策略變得更模糊，截至目前，拜登已四次口頭承諾如果解放軍犯台，美國將出兵協防，隨後由白宮國安團隊澄清美國對台政策沒有改變。在習近平眼中，拜登正在將與台關係推向「清晰化」，掏空「一中政策」框架。此外，今年8月美國眾議院議長裴洛西旋風式訪台釀成的「第四次台海危機」，加上隨後參議院審裡敏感的《台灣政策法案》，皆為台海緊張局勢雪上加霜，再度掀起中共是否會武統台灣的辯論。
▲美國副貿易代表畢昂奇與行政院政務委員鄧振中於今年6月1日宣布啟動台美21世紀貿易倡議。（圖／翻攝自United States Trade Representative推特）
學者布蘭茲（Hal Brands）與貝克利（Michael Beckley）主張一個脆弱的中共比一個更強的中共更容易攻打台灣，並指出習近平所領導的中共已達到權力高峰，正走向衰退，因此北京會在尚有能力時把握機會，於未來十年內放手一博收復台灣。簡單說，他們的論點即中共攻打台灣的原因是為了防止其自身的衰退。持相反意見的中國問題專家黎安友 （Andrew Nathan）則認為習在短期內不會武統台灣，原因有三：
第一，中共領導層比美國更有信心處裡屬於自己內政的台灣問題，北京唯一要做的只有嚇阻台灣宣布法理獨立。
第二，習的對台政策依舊維持「戰略耐心」，此點可從北京微妙地出處理南海爭端以及與印度邊境爭議等事務看出，北京的作為皆未點燃戰爭。
第三，烏俄戰爭給習上了一課，讓其知道入侵台灣的困難度與高昂代價。就像蔡霞所預言，唯一終結習的皇帝式統治方式，就是北京武統台灣失敗，屆時共產黨精英們與國內民眾將會拋棄他。
實踐上，美中兩國在台灣問題上的作為依舊保持克制，不讓兩國間的護欄倒塌。以裴洛西訪台為例，對此中共圍繞台灣進行的軍演更像是一個經驗累積，針對的是裴洛西本人而非美國。其次，華盛頓並未在裴洛西離台後立刻派遣軍艦航行台灣海峽，而是過了一段時間，且派遣的軍艦等級不像1996年台海危機時來的高，拜登政府此次也未稱其通過的是「國際水域」。而解放軍之後亦未再次做出任何提高衝突的錯舉。此外，原先國會跨黨派議員提出的《台灣政策法案》，條文內容的敏感度在隨後參議院通過的版本中降低，將其條文維持在「一中政策」框架內彈性的解釋空間。這不僅是美國立法過程中行政部門與國會間的權力制衡與政治妥協，更是防止避免過度刺激北京的展現。
▲美中兩國在台灣問題上的作為依舊保持克制，不讓兩國間的護欄倒塌，如今年8初裴洛西訪台後，中共圍繞台灣進行軍演，但此軍演比較像是一個經驗累積，針對的是裴洛西本人而非美國。（圖／總統府提供）
將台灣問題與氣候議題脫鉤 避免大國政治的悲劇
台灣問題可說是影響未來中美關係發展的重要因素，北京也將台灣問題與其他須與美國合作的全球性議題綁在一起，例如對抗氣候變遷。華盛頓與北京雖在去年的「第26屆聯合國氣候變遷大會」意外地達成「氣候行動聯合宣言」，向全球表示世界第一大和第二大碳排放國將在未來十年內加強氣候合作。但是，在裴洛西訪台後，北京立刻宣布與美國暫停商談氣候議題。此舉再度反應了美國氣候特使凱瑞（John Kerry）於去年9月訪問天津時，王毅向其喊話：「中美氣候變遷合作不可能脫離中美關係的大環境」。
中共二十大後，美國圍堵中共稱霸的目標不會改變，而習近平實現中國夢的願景也將不會被動搖。有利害關係之國家想進行「避險」外交戰略亦將越來越困難。習近平與拜登如要在影響全球的關鍵議題中合作，北京須先將台灣問題與其他事務脫鉤，才能實踐其所說的，中共是一個國際社會中的負責任大國。而美國亦須放下零和心態，著重「絕對利益」而非「相對利益」，為中國人民的福祉著想，同時繼續透過溝通管道共同維護雙方的護欄。那麼，大國政治悲劇的陷阱將會避免，中美兩國人民以及世界人民走向繁榮的曙光也將再度被照亮。
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我們想讓你知道…習近平與拜登如要在影響全球的議題中合作，北京須先將台灣問題與其他事務脫鉤，而美國亦須放下零和心態，著重「絕對利益」，繼續透過溝通管道共同維護雙方的護欄。