全文/中國國務院《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書

▲▼ 中美貿易戰,美中貿易戰,美國國旗。(圖/達志影像/美聯社)

▲ 中美貿易戰在川普加徵關稅後再升級。(圖/達志影像/美聯社)

大陸中心/綜合報導

美國政府9月24日開始對2000億美元中國商品加徵10%關稅,同日,中國政府也對美國600億美元商品加徵關稅,並發布《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書,澄清中美經貿關係事實,表達中方八大立場,也再次強調中美合作才有未來。

以下為大陸國務院新聞辦公室24日發表《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書全文:

關於中美經貿摩擦的事實與中方立場
(2018年9月)
中華人民共和國
國務院新聞辦公室
目錄
前言
一、中美經貿合作互利共贏
二、中美經貿關係的事實
三、美國政府的貿易保護主義行為
四、美國政府的貿易霸凌主義行為
五、美國政府不當做法對世界經濟發展的危害
六、中國的立場

前言

中國是世界上最大的發展中國家,美國是世界上最大的發達國家。中美經貿關係既對兩國意義重大,也對全球經濟穩定和發展有著舉足輕重的影響。

中美兩國建交以來,雙邊經貿關係持續發展,利益交匯點不斷增多,形成了緊密合作關係,不僅使兩國共同獲益,而且惠及全球。特別是進入新世紀以來,在經濟全球化快速發展過程中,中美兩國遵循雙邊協定和世界貿易組織等多邊規則,拓展深化經貿合作,基於比較優勢和市場選擇形成了結構高度互補、利益深度交融的互利共贏關係。雙方通過優勢互補、互通有無,有力促進了各自經濟發展和產業結構優化升級,同時提升了全球價值鏈效率與效益,降低了生產成本,豐富了商品種類,極大促進了兩國企業和消費者利益。

中美兩國經濟發展階段、經濟制度不同,存在經貿摩擦是正常的,關鍵是如何增進互信、促進合作、管控分歧。長期以來,兩國政府本著平等、理性、相向而行的原則,先後建立了中美商貿聯委會、戰略經濟對話、戰略與經濟對話、全面經濟對話等溝通協調機制,雙方為此付出了不懈努力,保障了中美經貿關係在近40年時間里克服各種障礙,不斷向前發展,成為中美關係的壓艙石和推進器。

2017年新一屆美國政府上任以來,在“美國優先”的口號下,拋棄相互尊重、平等協商等國際交往基本準則,實行單邊主義、保護主義和經濟霸權主義,對許多國家和地區特別是中國作出一系列不實指責,利用不斷加徵關稅等手段進行經濟恫嚇,試圖採取極限施壓方法將自身利益訴求強加於中國。面對這種局面,中國從維護兩國共同利益和世界貿易秩序大局出發,堅持通過對話協商解決爭議的基本原則,以最大的耐心和誠意回應美國關切,以求同存異的態度妥善處理分歧,克服各種困難,同美國開展多輪對話磋商,提出務實解決方案,為穩定雙邊經貿關係作出了艱苦努力。然而,美國出爾反爾、不斷發難,導致中美經貿摩擦在短時間內持續升級,使兩國政府和人民多年努力培養起來的中美經貿關係受到極大損害,也使多邊貿易體制和自由貿易原則遭遇嚴重威脅。

為澄清中美經貿關係事實,闡明中國對中美經貿摩擦的政策立場,推動問題合理解決,中國政府特發布此白皮書。

一、中美經貿合作互利共贏

中美建交以來,雙邊經貿關係不斷發展,貿易和投資等合作取得豐碩成果,實現了優勢互補、互利共贏。中國從中受益匪淺,美國也從中獲得了廣泛、巨大的經濟利益,分享了中國發展帶來的機遇和成果。事實證明,良好的中美經貿關係對兩國發展都具有重要意義,合則兩利,鬥則兩傷。

(一)中美雙方互為重要的貨物貿易夥伴
雙邊貨物貿易快速增長。根據中國有關部門統計數據,2017年中美雙邊貨物貿易額達5837億美元,是1979年建交時的233倍,是2001年中國加入世界貿易組織時的7倍多。目前,美國是中國第一大貨物出口市場和第六大進口來源地,2017年中國對美國出口、從美國進口分別佔中國出口和進口的19%和8%;中國是美國增長最快的出口市場和第一大進口來源地,2017年美國對華出口占美國出口的8%。

美國對華出口增速明顯快於其對全球出口。中國加入世界貿易組織以來,美國對華出口快速增長,中國成為美國重要的出口市場。根據聯合國統計,2017年美國對華貨物出口1298.9億美元,較2001年的191.8億美元增長577%,遠遠高於同期美國對全球112%的出口增幅(注1)。

▲▼《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書。(圖/翻攝自新華社)

中國是美國飛機、農產品、汽車、集成電路的重要出口市場。中國是美國飛機和大豆的第一大出口市場,汽車、集成電路、棉花的第二大出口市場。2017年美國出口中57%的大豆、25%的波音飛機、20%的汽車、14%的集成電路、17%的棉花都銷往中國。

中美雙邊貿易互補性強。美國居於全球價值鏈的中高端,對華出口多為資本品和中間品,中國居於中低端,對美出口多為消費品和最終產品,兩國發揮各自比較優勢,雙邊貿易呈互補關係。2017年中國向美國出口前三大類商品為電機電氣設備及其零附件、機械器具及零件、家具寢具燈具等,合計佔比為53.5%。中國從美國進口前三大類商品為電機電氣設備及其零附件、機械器具及零件、車輛及其零附件,合計佔比為31.8%。機電產品在中美雙邊貿易中佔重要比重,產業內貿易特徵較為明顯(表1)。中國對美出口的“高技術產品”,大多只是在華完成勞動密集型加工環節,包含大量關鍵零部件和中間產品的進口與國際轉移價值。

(二)中美雙邊服務貿易快速增長

美國服務業高度發達,產業門類齊全,國際競爭力強。隨著中國經濟發展和人民生活水平提升,服務需求明顯擴大,雙方服務貿易快速增長。據美國方面統計,2007-2017年,中美服務貿易額由249.4億美元擴大到750.5億美元,增長了2倍。2017年,據中國商務部統計,美國是中國第二大服務貿易夥伴;據美國商務部統計,中國是美國第三大服務出口市場。

美國是中國服務貿易最大逆差來源地,且逆差快速擴大。據美國方面統計,2007-2017年,美國對華服務出口額由131.4億美元擴大到576.3億美元,增長了3.4倍,而同期美國對世界其他國家和地區的服務出口額增長1.8倍,美國對華服務貿易年度順差擴大30倍至402億美元。

▲▼《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書。(圖/翻攝自新華社)

目前,美國是中國服務貿易逆差最大來源國,佔中國服務貿易逆差總額的20%左右。中國對美服務貿易逆差主要集中在旅行、運輸和知識產權使用費三個領域。

注1:聯合國商品貿易統計數據庫。
(注:注1為右上角①,以此類推。)

中國對美旅行服務貿易逆差不斷擴大。據美國商務部統計,截至2016年,中國內地到訪美國的遊客數量已連續13年增長,其中12年的增速都達到兩位數。中國商務部統計顯示,2017年中國遊客赴美旅遊、留學、就醫等旅行支出合計達510億美元,其中赴美遊客約300萬人次,在美旅遊支出高達330億美元。在教育方面,美國是中國學生出境留學第一大目的地,2017年中國在美留學生約42萬人,為美國貢獻約180億美元收入。根據美國方面統計,中國對美國旅行服務貿易逆差從2006年的4.3億美元擴大至2016年的262億美元,年均增長50.8%。

中國對美國支付知識產權使用費持續增加。據中國有關方面統計,美國是中國第一大版權引進來源國,2012-2016年,中國自美國引進版權近2.8萬項。中國對美國支付的知識產權使用費從2011年的34.6億美元增加至2017年的72億美元,6年時間翻了一番。其中2017年中國對美支付佔中國對外支付知識產權使用費總額的四分之一。

▲▼《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書。(圖/翻攝自新華社)

(三)中美互為重要的投資夥伴

美國是中國重要外資來源地。根據中國商務部統計,截至2017年,美國累計在華設立外商投資企業約6.8萬家,實際投資超過830億美元。中國企業對美國直接投資快速增長,美國成為中國重要的投資目的地。隨著中國對外投資的發展,中國企業對美國直接投資從2003年的0.65億美元增長至2016年的169.8億美元。根據中國商務部統計,截至2017年,中國對美直接投資存量約670億美元。與此同時,中國還對美國進行了大量金融投資。根據美國財政部統計,截至2018年5月底,中國持有美國國債1.18萬億美元。

(四)中美雙方均從經貿合作中明顯獲益

中美雙方從經貿合作中獲得巨大的經濟利益,實現了互利共贏。

中美經貿合作促進了中國經濟發展和民生改善。在經濟全球化背景下,中國與美國等國加強貿易和投資合作,相互開放市場,有利於中國企業融入全球產業鏈價值鏈,為中國經濟增長帶來了可觀的外部市場。經過改革開放以來40年的發展,2017年中國貨物貿易進出口總額4.1萬億美元,居世界首位;服務貿易進出口總額6956.8億美元,居世界第二位;吸引外商投資1363億美元,居世界第二位。美國在華企業在技術創新、市場管理、制度創新等方面對中國企業起到了示範作用,促進了市場競爭,提升了行業效率,帶動了中國企業提高技術和管理水平。中國從美國進口大量機電產品和農產品,彌補了自身供給能力的不足,滿足了各領域需求特別是高端需求,豐富了消費者選擇。

與此同時,美國獲得了跨境投資、進入中國市場等大量商業機會,對美國經濟增長、消費者福利、經濟結構升級都發揮了重要作用。

經貿合作促進了美國經濟增長,降低了美國通脹水平。據美中貿易全國委員會和牛津研究院聯合研究估算(注1),2015年美國自華進口提振了美國國內生產總值0.8個百分點;美國對華出口和中美雙向投資為美國國內生產總值貢獻了2160億美元,提升美國經濟增長率1.2個百分點;來自中國物美價廉的商品降低了美國消費者物價水平,如2015年降低其消費物價水平1-1.5個百分點。低通貨膨脹環境為美國實施擴張性宏觀經濟政策提供了較大空間。

為美國創造了大量就業機會。據美中貿易全國委員會估算,2015年美國對華出口和中美雙向投資支持了美國國內260萬個就業崗位(注2)。其中,中國對美投資遍布美國46個州,為美國國內創造就業崗位超過14萬個,而且大部分為製造業崗位。

給美國消費者帶來了實實在在的好處。雙邊貿易豐富了消費者選擇,降低了生活成本,提高了美國民眾特別是中低收入群體實際購買力。美中貿易全國委員會研究顯示,2015年,中美貿易平均每年為每個美國家庭節省850美元成本,相當於美國家庭收入的1.5%(注1)。

為美國企業創造了大量商機和利潤。中國是一個巨大而快速增長的市場,中美經貿合作為美國企業提供了大量商業機會。從貿易來看,根據美中貿易全國委員會發布的《2017年度美各州對華出口報告》,2017年中國是美國46個州的前五大貨物出口市場之一,2016年中國是美國所有50個州的前五大服務出口市場之一;2017年每個美國農民平均向中國出口農產品1萬美元以上。從投資來看,根據中國商務部統計,2015年美國企業實現在華銷售收入約5170億美元,利潤超過360億美元;2016年銷售收入約6068億美元,利潤超過390億美元。美國三大汽車製造商2015年在華合資企業利潤合計達74.4億美元。2017年美系乘用車在華銷量達到304萬輛,佔中國乘用車銷售總量的12.3%(注2),僅通用汽車公司在華就有10家合資企業,在華產量占到其全球產量的40%(注3)。美國高通公司在華芯片銷售和專利許可費收入佔其總營收的57%,英特爾公司在中國(包括香港地區)營收佔其總營收的23.6%(注1)。2017年財年,蘋果公司大中華地區營收佔其總營收的19.5%(注2)。截至2017年1月,13家美國銀行在華設有分支機構,10家美資保險機構在華設有保險公司。高盛、運通、美國銀行、美國大都會人壽等美國金融機構作為中國金融機構的戰略投資者,均取得了不菲的投資收益。根據中國證監會統計,中國境內公司到境外首發上市和再融資,總籌資額的70%由美資投資銀行擔任主承銷商或聯席主承銷商(注3)。美國律師事務所共設立駐華代表處約120家。

促進了美國產業升級。在與中國經貿合作中,美國跨國公司通過整合兩國要素優勢提升了其國際競爭力。蘋果公司在美國設計研發手機,在中國組裝生產,在全球市場銷售。根據高盛公司2018年的研究報告,如蘋果公司將生產與組裝全部移到美國,其生產成本將提高37%(注4)。從技術合作領域看,美國企業在中國銷售和投資,使這些企業能夠享受中國在雲計算和人工智能等方面的應用成果,使其產品更好適應不斷變化的全球市場(注1)。中國承接了美國企業的生產環節,使得美國能夠將更多資金等要素資源投入創新和管理環節,集中力量發展高端製造業和現代服務業,帶動產業向更高附加值、高技術含量領域升級,降低了美國國內能源資源消耗和環境保護的壓力,提升了國家整體競爭力。

總體來看,中美經貿合作是一種雙贏關係,絕非零和博弈,美國企業和國民從中得到了實實在在的好處,美國一部分人宣稱的“美國吃虧論”是站不住腳的。

(注1)美中貿易全國委員會和牛津經濟研究院報告《理解中美經貿關係》,2017年1月。
(注2)同上。
(注1)美中貿易全國委員會和牛津經濟研究院報告《理解中美經貿關係》,2017年1月。
(注2)中國汽車工業協會網站(http://www.auto-stats.org.cn)。
(注3)通用汽車公司網站(http://www.gmchina.com)。
(注1)英特爾公司網站(http://www.intel.com)。
(注2)蘋果公司網站(http://www.apple.com)。
(注3)中國商務部:《關於中美經貿關係的研究報告》,第31頁。
(注4)高盛公司網站(http://www.goldmansachs.com),《美國製造還是中國製造?處在十字路口的25年供應鏈投資》,2017年5月。
(注1)安佳•曼紐爾:《中國技術不是敵人》,《大西洋》月刊,2018年8月。

二、中美經貿關係的事實

中美經貿交往規模龐大、內涵豐富、覆蓋面廣、涉及主體多元,產生一些矛盾分歧在所難免。兩國應以全局綜合的視角看待,從維護兩國戰略利益和國際秩序大局出發,以求同存異的態度妥善處理分歧,務實化解矛盾。但是,現任美國政府通過發布《對華301調查報告》等方式,對中國作出“經濟侵略”、“不公平貿易”、“盜竊知識產權”、“國家資本主義”等一系列污名化指責,嚴重歪曲了中美經貿關係的事實,無視中國改革開放的巨大成績和中國人民為此付出的心血汗水,這既是對中國政府和中國人民的不尊重,也是對美國人民真實利益的不尊重,只會導致分歧加大、摩擦升級,最終損害雙方根本利益。

(一)不應僅看貨物貿易差額片面評判中美經貿關係得失

客觀認識和評價中美雙邊貿易是否平衡,需要全面深入考察,不能只看貨物貿易差額。中國並不刻意追求貿易順差,事實上,中國經常賬戶順差與國內生產總值之比已由2007年的11.3%降至2017年的1.3%。中美貨物貿易不平衡現象更多是美國經濟結構和現有比較優勢格局下市場自主選擇的自然結果,解決這一問題需要雙方共同努力進行結構性調整。美國無視影響中美經貿關係的多方面因素,片面強調兩國貨物貿易不平衡現象,將責任歸咎於中國,是不公平、不合理的。

中美經貿往來獲益大致平衡。中美雙邊貨物貿易不平衡現像有一個歷史演變過程。在上世紀80年代至90年代初期美國一直處於順差地位,1992年之後中國轉為順差並持續增加。

在經濟全球化深入發展、國際化生產普遍存在的今天,雙邊經貿關係內涵早已超出貨物貿易,服務貿易和本國企業在對方國家分支機構的本地銷售額(即雙向投資中的本地銷售)也應考慮進來。綜合考慮貨物貿易、服務貿易和本國企業在對方國家分支機構的本地銷售額三項因素,中美雙方經貿往來獲益大致平衡,而且美方淨收益佔優。根據中國商務部統計,2017年美國對華服務貿易順差為541億美元,美國在服務貿易方面佔有顯著優勢。根據美國商務部經濟分析局數據,2015年美資企業在華銷售額高達4814億美元,遠高於中資企業在美256億美元的銷售額,美國占有4558億美元的優勢,美國企業跨國經營優勢更為突出。2018年6月德意志銀行發布的研究報告《估算美國和主要貿易夥伴之間的經濟利益》認為,從商業利益角度分析,考慮到跨國公司的全球經營對雙邊經貿交往的影響,美國實際上在中美雙邊貿易交往過程中獲得了比中國更多的商業淨利益。根據其計算,扣除各自出口中其他國家企業子公司的貢獻等,2017年美國享有203億美元的淨利益(注1)。

▲▼《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書。(圖/翻攝自新華社)

中美貨物貿易差額是美國經濟結構性問題的必然結果,也是由兩國比較優勢和國際分工格局決定的。中美雙邊貨物貿易差額長期存在並不斷擴大,是多重客觀因素共同作用的結果,並不是中國刻意追求的結果。

第一,這是美國國內儲蓄不足的必然結果。從國民經濟核算角度看,一國經常項目是盈餘還是赤字,取決於該國儲蓄與投資的關係。美國經濟的典型特徵是低儲蓄、高消費,儲蓄長期低於投資,2018年第一季度,美國淨國民儲蓄率僅為1.8%。為了平衡國內經濟,美國不得不通過貿易赤字形式大量利用外國儲蓄,這是美國貿易逆差形成並長期存在的根本原因。自1971年以來,美國總體上處於貿易逆差狀態,2017年與102個國家存在貿易逆差。美國貿易逆差是一種內生性、結構性、持續性的經濟現象。美國目前對中國的貿易逆差,只是美國對全球貿易逆差的階段性、國別性反映。

第二,這是中美產業比較優勢互補的客觀反映。從雙邊貿易結構看,中國順差主要來源於勞動密集型產品和製成品,而在飛機、集成電路、汽車等資本與技術密集型產品和農產品領域都是逆差。2017年,中國對美農產品貿易逆差為164億美元,佔中國農產品貿易逆差總額的33%;飛機貿易逆差為127.5億美元,佔中國飛機貿易逆差總額的60%;汽車貿易逆差為117億美元。因此,中美貨物貿易不平衡是雙方發揮各自產業競爭優勢的情況下市場自主選擇的結果。

第三,這是國際分工和跨國公司生產佈局變化的結果。隨著全球價值鍊和國際分工深入發展,跨國公司利用中國生產成本低、配套生產能力強、基礎設施條件好等優勢,來華投資設廠組裝製造產品,銷往包括美國在內的全球市場。從貿易主體看,據中國海關統計,2017年中國對美貨物貿易順差的59%來自外商投資企業。隨著中國承接國際產業轉移和融入亞太生產網絡,中國在很大程度上承接了過去日本、韓國等其他東亞經濟體對美的貿易順差。據美國商務部經濟分析局統計,日本、韓國等東亞經濟體占美國總逆差的比值,由1990年的53.3%下降為2017年的11%,同期中國對美貿易順差的佔比則由9.4%上升為46.3%。

注1:德意志銀行:《估算美國和主要貿易夥伴之間的經濟利益》,2018年6月。

第四,這是美國對華高技術產品出口管制的結果。美國在高新技術產品貿易方面擁有巨大競爭優勢,但美國政府基於冷戰思維,長期對華實施嚴格的出口管制,人為抑制了美國優勢產品對華出口潛力,造成美企業喪失大量對華出口機會,加大了中美貨物貿易逆差。據美國卡內基國際和平基金會2017年4月的報告分析(注1),美國若將對華出口管制放鬆至對巴西的水平,美國對華貿易逆差可縮減24%;如果放鬆至對法國的水平,美國對華貿易逆差可縮減35%。由此可見,美國高技術產品對華出口的潛力遠未充分發揮,美國不是不可以減少對華貿易逆差,只是自己關閉了增加對華出口的大門。

第五,這是美元作為主要國際貨幣的結果。二戰結束後確立了以美元為中心的布雷頓森林體系,一方面,美國利用美元“囂張的特權”(注1)向世界各國征收“鑄幣稅”,美國印製一張百元美鈔的成本不過區區幾美分,但其他國家為獲得這張美鈔必須提供價值相當於100美元的實實在在的商品和服務。另一方面,美元作為主要國際貨幣客觀上需要承擔為國際貿易提供清償能力的職能,美國通過逆差不斷輸出美元。美國貿易逆差背後有其深刻的利益基礎和國際貨幣制度根源。

此外,美國統計方法相對高估了中美貨物貿易逆差額。中美雙方的統計差異長期存在,且差異較大。2017年,中國統計對美貨物貿易順差為2758億美元,美國統計對華逆差接近3958億美元,相差1000億美元左右。由中美兩國商務部相關專家組成的統計工作組,每年就中美貿易統計差異進行一次比較研究。根據該工作組測算,美國官方統計的對華貿易逆差每年都被高估20%左右。根據中國海關和美國商務部普查局的統計,雙方統計結果在最近十年來的走勢和變動幅度大致相同。引起差異的原因包括進口價格和出口價格之間的差異、轉口貿易增值、直接貿易加價、地理轄區、運輸時滯等。

若以貿易增加值方法核算,美國對華逆差將大幅下降。中國對外貿易具有大進大出特點,中美貿易亦是如此。據中國商務部統計,從貿易方式看,中美貿易不平衡的61%來自加工貿易。中國在很多加工製成品出口中獲得的增加值,僅佔商品總價值的一小部分,而當前貿易統計方法是以總值(中國對美出口的商品全額)計算中國出口。世貿組織和經合組織等從2011年起倡導以“全球製造”新視角看待國際化生產,提出以“貿易增加值核算”方法分析各國參與國際分工的實際地位和收益,並建立了世界投入產出數據庫。以2016年為例,據中國海關按照傳統貿易總值的統計,中國對美順差額為2507億美元;但若根據世界投入產出數據庫,從貿易增加值角度核算,中國對美貿易順差為1394億美元,較總值方法減少44.4%。

(二)不應脫離世界貿易組織的互惠互利原則談論公平貿易

近年來,美國從倡導“自由貿易”轉向強調所謂“公平貿易”,並賦予其新解釋。現任美國政府強調的所謂“公平貿易”不是基於國際規則,而是以“美國優先”為前提,以維護美國自身利益為目標。其核心是所謂“對等”開放,即各國在每個具體產品的關稅水平和每個具體行業的市場准入上都與美國完全一致,尋求絕對對等。在美國政府看來,美國與其他國家市場開放“不對等”使美國處於不公平的貿易地位,並導致雙邊貿易不平衡。這種對等概念,與世界貿易組織的互惠互利原則並不一致。

世界貿易組織所提倡的互惠互利原則,考慮了各國發展階段的差別。在世界貿易組織框架下,發展中成員享有差別和更優惠待遇。這種制度安排是在尊重發展中國家和地區發展權的基礎上,積極吸納新的發展中成員加入,以擴大成員數量、增強多邊體制的包容性,也體現了以當期優惠換取後期開放的互惠原則。對於發展中成員而言,由於其處於發展初期階段,需要對產業適度保護以促進良性發展,其市場隨經濟發展擴大後,也將為發達國家帶來更多商業機會。發展中成員享有差別和更優惠待遇,符合包括發達成員在內的各國各地區長期利益,這種制度安排是真正意義上的國際公平。2001年,中國通過多邊談判以發展中成員身份加入世界貿易組織,享受發展中成員待遇。十幾年來,中國經濟實現了快速發展,但仍然是一個發展中國家。由於中國有13.9億人口,經濟總量數據顯得較為龐大,但這沒有改變人均發展水平較低的現實。根據國際貨幣基金組織數據,2017年中國人均國內生產總值8643美元,僅為美國的14.5%,排在世界第71位。2017年末中國還有3046萬農村貧困人口。僅以中國經濟和貿易總規模較大為依據,要求中國和美國實現關稅絕對對等是不合理的。美國追求絕對對等的做法,違背了世界貿易組織最惠國待遇和非歧視性原則(專欄1)。

(注1)卡內基國際和平基金會:《美國對華出口的政治障礙與美中貿易赤字》,2017年4月10日。
(注1)巴里•艾肯格林:《囂張的特權:美元興衰和國際貨幣體系的未來》,牛津大學出版社,2011年。

世界貿易組織所提倡的互惠互利原則,是各國就所有產業開放市場實現總體互惠和利益平衡,並非狹義局限於每個產業或產品承諾水平對等。由於資源禀賦、產業競爭力的差異,很難實現兩個經濟體絕對對等開放,不同產業關稅水平是有差異的。如果按照美國絕對對等邏輯,美國自身也有大量不公平和不對等的情況。例如,中國對帶殼花生、乳製品和貨車徵收的關稅分別為15%、12%和15%-25%,而據世界貿易組織關稅數據顯示,美國相應的關稅分別為163.8%、16%和25%,均高於中國(表2)。

事實上,中國在切實履行加入世界貿易組織承諾後,還主動通過單邊降稅擴大市場開放。截至2010年,中國貨物降稅承諾全部履行完畢,關稅總水平由2001年的15.3%降至9.8%。中國並未止步於履行加入世界貿易組織承諾,而是通過簽訂自由貿易協定等方式推進貿易投資自由化,給予最不發達國家關稅特殊優惠,多次以暫定稅率方式大幅自主降低進口關稅水平。根據世界貿易組織數據,2015年中國貿易加權平均關稅稅率已降至4.4%,明顯低於韓國、印度、印度尼西亞等新興經濟體和發展中國家,已接近美國(2.4%)和歐盟(3%)的水平;在農產品和製成品方面,中國已分別低於日本農產品和澳大利亞非農產品的實際關稅水平(表3)。2018年以來,中國進一步主動將汽車整車最惠國稅率降至15%,將汽車零部件最惠國稅率從最高25%降至6%;大範圍降低部分日用消費品進口關稅,涉及1449個稅目,其最惠國平均稅率從15.7%降至6.9%,平均降幅達55.9%。目前,中國關稅總水平已進一步降為8%。

美國所主張的“公平貿易”和“對等開放”,否定各國發展階段、資源禀賦和優勢產業的客觀差異,無視發展中國家發展權,勢必會對發展中國家經濟和產業造成衝擊,造成更大範圍的不公平,最終也不利於美國企業擴大國際市場,分享發展中國家發展機遇。

中國加入世界貿易組織後,為世界經濟發展作出了重要貢獻。國際上有的人認為,中國加入世界貿易組織是佔了便宜,其他國家吃了虧。事實上,中國加入世界貿易組織後,中國低成本勞動力、土地等資源與國際資本、技術相結合,迅速形成巨大生產能力,推動了全球產業鏈、價值鏈發展,促進了世界經濟增長。在此期間,外商對華直接投資持續擴大,規模從2001年468.8億美元,增加到2017年的1363.2億美元,年均增長6.9%,跨國公司分享了中國經濟發展的巨大機遇。與此同時,中國在經濟快速發展過程中也在環境、產業調整等方面承擔了較大成本。

(三)不應違背契約精神指責中國進行強制技術轉讓

中國改革開放以來,外國企業為了拓展新興市場、節約生產支出、實現規模效益和延長技術獲利時間,主動與中國企業建立合作夥伴關係,訂立契約合同,把產能和訂單向中國轉移,這完全是基於商業利益的企業自願行為。不能因為中國企業的技術進步,就把原本雙方自願的交易活動歪曲為強制技術轉讓,這既不符合歷史事實,也是對契約精神的背棄。

中國與美國等發達國家合作過程中發生的技術轉移,源自發達國家企業出於利益最大化考慮的主動技術轉讓及產業轉移。產品生命週期理論表明,任何一種產品都會因新技術的應用而經歷一個由盛到衰的生命週期。跨國公司在努力開發新技術的同時,需要不斷向發展中國家轉讓已落後或是標準化了的技術,以延長依靠舊技術獲取利潤的時間,並為新技術研發應用騰出空間和要素資源,也間接分擔研發成本,技術轉讓和許可是常用的商業合作模式。上世紀90年代以來,微軟、英特爾、高通、寶潔、通用電氣、朗訊等美國公司相繼在中國設立研發機構,目的是更好適應和開發中國市場。多年來美國在華企業通過技術轉讓與許可獲得了巨額利益回報,是技術合作的最大受益者。

在中外企業合作中,中國政府沒有強制要求外商投資企業轉讓技術的政策和做法。中外企業技術合作和其他經貿合作完全是基於自願原則實施的契約行為,雙方企業都從中獲得了實際利益。一般來說,外國企業技術收入有三種模式:(1)一次性轉讓,可以按轉讓價結算,也可以折價入股;(2)銷售的設備、零部件或產品中,包括技術收入;(3)技術許可,收取許可費。比如,當一家具有技術優勢的外國企業銷售設備給中國企業,中國企業由於不掌握設備的某些技術,需要長期多次購買設備提供方的技術服務和零部件,在此情況下,中國企業願意以一次性付費的方式向外方購買部分技術。這種技術轉讓要求,屬於企業在成本效益核算基礎上的正常議價談判,無論分次支付技術費還是一次性支付技術費,都是國際商業技術交易中常見的做法。美國政府將外商投資企業通過訂立商業合同與中國企業建立夥伴關係、轉讓或許可其技術、共同在中國市場上獲得商業回報的自願合作行為稱為“強制技術轉讓”,完全是對事實的歪曲。

除此之外,中國在某些領域的股權合作符合中國的國際義務、各國慣例和實踐,不能被混淆為“強制技術轉讓”。而且,近幾年中國對外商投資的股權限制不斷放開,外國企業自由選擇權不斷擴大(專欄2)。在此過程中,中外企業股權合作仍然不斷深化,完全是雙方基於商業原因的自由選擇。

美國政府關於中國“偷盜”先進技術的指責是對中國科技進步艱苦努力的污衊。中華民族是勤勞智慧、善於創造的民族,中國政府高度重視科學技術和教育發展,中國科技進步是中國長期實施科教興國戰略和創新驅動發展戰略的結果,是全體人民特別是科技工作者辛勤勞動的成果。2000年以來,中國全社會研發經費投入以年均近20%的速度增長。2017年,中國全社會研發經費投入1.76萬億人民幣,僅次於美國,位居全球第二,佔國內生產總值的比重達到2.13%(注1),已經接近經合組織國家平均水平。中國有2613所高等學校,10.9萬家各類研發機構,超過621萬研發人員,2017年研發人員全時當量達403萬人年,其中企業佔77.3%。(注2)2017年,有113家中國企業進入“2017全球創新1000強”榜單(注3),僅次於美國、日本,位居全球第三。世界知識產權組織2018年7月發布的“2018全球創新指數”排名中,中國由2016年的第22名升至第17名(注4)。2017年,中國專利申請369.8萬件,授予專利權183.6萬件(注5);發明專利申請量達138.2萬件,同比增長14.2%,連續7年居世界首位(注6);根據世界知識產權組織公佈的數字,2017年中國通過《專利合作條約》途徑提交的國際專利申請量達4.9萬件,僅次於美國。有10家中國企業進入企業國際專利申請量前50位。美國前財政部長、著名經濟學家拉里•薩默斯說:“你問我中國的技術進步來自哪裡,它來自於那些從政府對基礎科學巨額投資中受益的優秀企業家,來自於推崇卓越、注重科學和技術的教育制度。它們的領導地位就是這樣產生的,而不是通過在一些美國公司持股產生的。”(注1)

(四)不應抹殺中國保護知識產權的巨大努力與成效

中國在保護知識產權上的態度是明確而堅定的,在立法、執法和司法層面不斷強化保護(注2),取得了明顯成效。美國政府2016年以前的官方報告,也積極肯定中國在知識產權保護方面取得的成績。中國美國商會所做的年度商務環境調查顯示,其會員企業在華運營的主要挑戰中,知識產權侵權行為已由2011年的第7位降低到2018年的第12位。近期美國政府對中國知識產權保護的指責是有悖事實的,完全抹殺了中國保護知識產權的巨大努力與成效。

中國建立並不斷完善知識產權法律體系,法律保護力度不斷提高。中國在較短時間內建立起一套完備且高標準的知識產權法律體系,走過了發達國家通常幾十年甚至上百年才完成的立法路程。目前已經建立了從法律、規劃、政策到執行機構等知識產權保護、運用和管理的完整體系。世界知識產權組織前總幹事阿帕德•鮑格胥博士曾評價稱,“這在知識產權發展史上是獨一無二的”。2013年,中國修訂了《商標法》,增加了懲罰性賠償制度,將法定賠償限額從50萬元提高至300萬元,保護力度大幅度提高。自2014年啟動的《專利法》第四次全面修改工作,提出了加強專利權保護的相關建議措施,包括加大對侵權行為的懲罰力度、完善證據規則、完善行政保護措施、加強網絡環境下專利保護等。2017年修訂《反不正當競爭法》,進一步完善了商業秘密的保護,明確市場混淆行為,拓寬對標識的保護範圍,同時強化了對有關違法行為的法律責任。2017年10月1日,《中華人民共和國民法總則》施行,該法規定:“民事主體依法享有知識產權”,並明確規定商業秘密屬於知識產權,加強了對商業秘密的保護。

加強知識產權司法保護,充分發揮司法保護主導作用。2014年,中國在北京、上海、廣州設立了專門的知識產權法院,跨區域管轄專利等知識產權案件。自2009年以來,中國共設立了天津、南京、蘇州、武漢、西安等16個知識產權法庭,有效提升了知識產權專業化審判水平。2013年至2017年,中國法院共新收各類知識產權案件813564件,審結781257件。2017年,中國法院共新收一審知識產權案件213480件,結案202970件,分別比上年增加46%和43%(注1)。中國已經成為世界上審理知識產權案件尤其是專利案件最多的國家。中國依法平等保護中外當事人合法權益。2016年,中國法院共審結涉外知識產權民事一審案件1667件,同比上升25.6%(專欄3)(注2)。中國處理涉外知識產權案件的審理週期是全世界最短的之一,北京知識產權法庭平均為4個月。由於司法程序快捷,目前中國法院已被國際上視為知識產權訴訟較為可取的訴訟地,北京知識產權法院受理的案件中有相當一部分雙方當事人都是外國人。

(注1)中國國家統計局數據。
(注2)同上。
(注3)普華永道會計事務所所屬思略特管理諮詢公司:《2017全球創新1000強》。
(注4)康奈爾大學、歐洲工商管理學院、世界知識產權組織:《全球創新指數2018》。
(注5)中國國家統計局:《中國2017年國民經濟和社會發展統計公報》,2018年2月28日。
(注6)中華人民共和國國務院新聞辦公室:2017中國知識產權發展狀況新聞發布會,2018年4月24日。
(注1)美國全國廣播公司網站(https://www.cnbc.com),2018年6月27日。
(注2)中華人民共和國國務院新聞辦公室:《中國與世界貿易組織》白皮書,2018年6月。
(注1)中國最高人民法院數據。
(注2)中國國家知識產權局:《2016年中國知識產權保護狀況》。

知識產權行政主管部門採取了積極主動的保護措施,行政執法力度持續加強。中國實施行政、司法雙軌制保護,知識產權權利人不僅可以尋求司法保護,還可以尋求行政保護。中國國家知識產權局積極構建集快速審查、快速確權、快速維權於一體的快速協同保護體系,建成了基本覆蓋全國的“12330”知識產權維權援助與舉報投訴網絡。專利、商標、版權行政執法部門開展了強有力的主動執法,有效保護了知識產權權利人合法權益。2011年11月,中國國務院印發《關於進一步做好打擊侵犯知識產權和製售假冒偽劣商品工作的意見》,成立了全國打擊侵犯知識產權和製售假冒偽劣商品工作領導小組,形成由29個部門參與的常態機制。2018年,中國重新組建國家知識產權局,商標、專利執法由市場監管綜合執法隊伍承擔,執法力量得到整合與加強。

中國日益加強的知識產權保護為外國企業在華創新提供了有效保障。國外來華髮明專利申請受理量從2012年的117464件增加到了2017年的135885件(注1)。來自國外的商標註冊申請量從2013年的9.5萬件增加到了2017年的14.2萬件,同期存量商標到期續展申請量從1.4萬件增加到了2.0萬件(注2)。美國彼得森國際經濟研究所認為,中國知識產權保護狀況不斷改善,過去十年間中國使用外國技術支付的專利授權和使用費增長4倍,2017年為286億美元,排名全球第四,其中為本國境內使用的外國技術支付費用的規模僅次於美國,排名全球第二(注3)。

美國企業因中國有效保護知識產權獲益豐厚。根據美國商務部經濟分析局統計,2016年中國向美國支付知識產權使用費79.6億美元。中國國家版權局、商務部和國家市場監督管理總局數據顯示,2012-2016年,中國自美國引進版權近2.8萬項。在商標方面,2002-2016年,美國在華申請轉讓商標5.8萬餘件,佔中國商標轉讓申請總數4.54%。在文化方面,中國國家廣播電視總局數據顯示,2017年中國進口美國影片31部,給美國帶來近6.5億美元收入。

中國知識產權保護成效得到了國際社會的積極肯定。2011年,中國海關被全球反假冒組織授予全球唯一的“反假冒最佳政府機構獎”。2012年,中國公安部經偵局被全球反假冒組織授予“2012年度全球反假冒執法部門最高貢獻獎”。2011年5月9日,美國前總統奧巴馬錶示:“中方在保護知識產權等方面取得了良好進展。美方願向中國和其他國家出口更多高科技產品,這符合雙方的利益。”(注1 )2018年2月,美國商會全球知識產權中心發布《2018年國際知識產權指數發展報告》,該報告分40個指標對全球範圍內50個經濟體知識產權保護環境進行評價,中國位居第25位,較2017年上升2位。

(五)不應將中國政府鼓勵企業走出去歪曲為一種推動企業通過併購獲取先進技術的政府行為

中國政府鼓勵企業走出去開展國際經濟交流合作符合世界貿易組織的規則。隨著中國企業經營能力提高,根據企業配置資源和開拓市場需要,越來越多企業開始自主向海外發展,這符合經濟全球化潮流。與世界上其他國家和地區一樣,中國政府支持有實力、有條件的企業,在遵守東道國法律法規和國際規則的前提下,對外投資和拓展國際市場,政府為企業對外投資合作提供便利化的服務。美國將中國政府支持企業走出去,判定為一種推動企業通過併購獲取別國先進技術的政府行為,是缺乏事實依據的。

此外,中國對美直接投資中,技術尋求型投資佔比實際上很低。據美國企業研究所的統計,2005-2017年,中國企業在美232項直接投資中,僅有17項涉及高技術領域,其他大部分分佈在房地產、金融以及服務業等領域(注1)。

(六)不應脫離世界貿易組織規則指責中國的補貼政策
中國認真遵守世界貿易組織關於補貼政策的規則。補貼政策作為應對市場失靈和解決經濟發展不平衡問題的手段之一,被包括美國在內的許多國家和地區普遍使用。加入世界貿易組織以來,中國一直積極推進國內政策領域的合規性改革,切實履行世界貿易組織《補貼與反補貼措施協議》各項義務。
中國遵守世界貿易組織關於補貼的透明度原則,按照要求定期向世界貿易組織通報國內相關法律、法規和具體措施的修訂調整和實施情況。截至2018年1月,中國提交的通報已達上千份,涉及中央和地方補貼政策、農業、技術法規、標準、知識產權法律法規等諸多領域。2016年7月,中國政府按照有關規則,向世界貿易組織提交了2001-2014年地方補貼政策通報,涵蓋19個省和3個計劃單列市的100項地方補貼政策。2018年7月,又向世界貿易組織提交了2015-2016年中央和地方補貼政策通報,地方補貼通報首次覆蓋全部省級行政區域。
為企業營造公平競爭的政策環境。近年來,中國政府一直致力於推進產業政策的轉型。2016年6月,中國國務院發布了《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》,要求規範政府行為,防止出台新的排除、限制競爭的支持措施,並逐步清理廢除已有的妨礙公平競爭的規定和做法。2017年1月,《國務院關於擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》進一步要求,各部門製定外資政策要進行公平競爭審查。2018年6月,《國務院關於積極有效利用外資推動經濟高質量發展若干措施的通知》(以下簡稱《通知》)提出,全面落實准入前國民待遇加負面清單管理制度,負面清單之外的領域,各地區各部門不得專門針對外商投資准入進行限制。《通知》要求,保護外商投資合法權益,完善外商投資企業投訴工作部際聯席會議制度,建立健全各地外商投資企業投訴工作機制,及時解決外商投資企業反映的不公平待遇問題,各地不得限制外商投資企業依法跨區域經營、搬遷、註銷等行為。
中國農業市場化程度持續提高。2015年,中國國家發展改革委宣布放開菸葉收購價格,標誌著中國在農產品價格領域已完全取消了政府定價。2004年以來,在市場定價、自由流通的基礎上,中國政府為維護農民基本生計,當市場嚴重供大於求、價格過度下跌時,對部分農產品實行托市收購制度。近年來,中國政府加大了對托市收購政策的改革力度,定價機制更加市場化(專欄4)。

(注1)中國國家知識產權局:《統計年報2012》、《專利業務工作及綜合管理統計月報2017》,其中2017年數據為發明專利申請量。
(注2)中國國家工商行政管理總局商標局:《中國商標品牌戰略年度發展報告(2017)》。
(注3)尼古拉斯•拉迪:《中國:強制技術轉移和盜竊?》,彼得森國際經濟研究所,2018年4月20日。
(注1)中國中央政府門戶網站(http://www.gov.cn),2011年5月10日。
(注1)美國企業研究所網站(http://www.aei.org),《中國在美國的投資》。
三、美國政府的貿易保護主義行為
美國存在大量扭曲市場競爭、阻礙公平貿易、割裂全球產業鏈的投資貿易限制政策和行為,有損以規則為基礎的多邊貿易體制,並嚴重影響中美經貿關係正常發展。
(一)歧視他國產品
美國大量監管政策違反公平競爭原則,歧視他國產品,具有明顯的利己主義和保護主義傾向。美國通過立法直接或間接限制購買其他國家產品,使他國企業在美遭受不公平待遇,中國企業是其中的主要受害者。
美國產品市場的公平競爭環境不如多數發達國家,甚至遜於一些發展中國家。根據經合組織發布的2013年“產品市場監管指標”(注1)對35個經合組織國家進行排名,前3位是荷蘭、英國和澳大利亞。美國祇排在第27位,反映出美國市場監管政策對產品市場公平競爭存在較多障礙。而在加入12個非經合組織國家的指標後,美國在47個國家中僅列第30位,其產品市場公平競爭環境不及立陶宛、保加利亞和馬耳他等非經合組織國家。
美國對他國產品的歧視程度遠高於大多數發達國家,甚至也高於一些發展中國家。根據“產品市場監管指標”二級指標“國外供應商差別待遇”(注1)對35個經合組織國家進行排名,2013年美國排在第32位,表明美國產品市場對外國存在嚴重歧視。若包括12個非經合組織國家的指標,美國在47個國家中排名第39位,歧視程度比巴西、保加利亞、塞浦路斯、印度、印度尼西亞和羅馬尼亞等非經合組織國家更高(注2)。

美國通過立法嚴格要求政府部門採購本國產品,並對採購他國產品設置歧視性條款。例如,《購買美國產品法案》規定,美國聯邦政府機構僅能採購在美國生產的加工最終產品以及在美國開採或生產的未加工品(注1)。《美國法典》規定,針對申請聯邦政府或州政府資助的公共交通項目,必須使用美國國產的鐵、鋼和製成品(注2)。《農業、農村發展、食品和藥品管理及相關機構撥款法案》規定,撥款資金不得為學校午餐、兒童成人關照食品、兒童夏日食品服務、學校早餐等項目購買從中國進口的生的或加工過的家禽產品。(注1)《國防授權法案》以國家安全為由,規定禁止聯邦政府採購中國企業提供的通訊設備和服務(注2)。

(二)濫用“國家安全審查”,阻礙中國企業在美正常投資活動

美國是全球範圍內最早對外國投資實施安全審查的國家。1975年,美國專門成立外國投資委員會,負責監測外國投資對美國的影響。1988年,美國通過《埃克森-弗洛里奧修正案》,對《1950年國防生產法》進行了修正,授權美國總統及其指派者對外資併購進行審查。《2007年外商投資與國家安全法案》擴充了外國投資委員會(注3),擴大其安全審查範圍。從半個多世紀的立法過程看,美國對外國投資實施安全審查的主線就是收緊法規政策,擴大監管隊伍和審查範圍,近期特別針對中國強化了審查和限制。
在外商投資安全審查實踐中,美國“國家安全審查”的依據模糊不清,審查力度不斷加大。根據美國外國投資委員會的歷年外資安全審查報告(注1),2005-2008年審查外國投資交易案例468起,其中需要進入調查階段的案例37起,佔比僅8%。但自2008年美國財政部發布《外國人合併、收購和接管規制:最終規則》(注2)以後,2009-2015年期間審查的770起案例中,需要進入調查階段的達到310起,佔比陡然提高到40%。尤其是在最新披露的2015年數據中,這一比例進一步提高到46%,處於較高水平。

(注1)“產品市場監管指標”(Indicators of Product Market Regulation),衡量的是各國市場監管政策對產品公平競爭的阻礙程度,得分越高表示阻礙越大。該指標根據“政府的控製程度”“對創業的阻礙”“對貿易和投資的阻礙”三個部分綜合評分。自1998年開始,該指標每五年統計一次,目前已納統年份包括1998年、2003年、2008年和2013年。數據採集使用的是問卷調研方式,由各國官方相關人士填寫。該指標統計範圍包括35個經合組織國家和12個非經合組織國家。這裡的產品實際上也包含服務的內容。
(注1)“國外供應商差別待遇指標”(Differential Treatment of Foreign Suppliers),屬於“產品市場監管指標”中“對貿易和投資的阻礙”部分的二級指標,根據對航運、陸運和空運的限制,對國外專業人士從業的限制,對國外相關主體申訴的限制,對反競爭行為的限制,監管政策壁壘以及貿易便利化措施進行綜合評分,反映一國市場對他國產品的歧視程度,得分越高表示歧視越嚴重。
(注2)經合組織網站(http://www.oecd.org)。
(注1)美國白宮網站(http://uscode.house.gov),《購買美國產品法案》,該法案對適當放寬限制的情況作了補充說明。
(注2)美國白宮網站(http://uscode.house.gov),《購買美國產品法案》,該法案也對可適當放鬆限制的情況作了補充說明。
(注1)美國國會網站(https://www.congress.gov),《農業、農村發展、食品和藥品管理及相關機構撥款法案》。
(注2)美國國會網站(https://www.congress.gov),《國防授權法案》。
(注3)美國國會網站(https://www.congress.gov),《2007年外商投資與國家安全法案》。
(注1)根據美國外國投資委員會(CFIUS)向美國國會提交的年度報告整理,美國財政部網站(https://www.treasury.gov)。
(注2)美國財政部網站(https://www.treasury.gov),2008年11月21日。
中國企業是美國濫用國家安全審查的主要受害者之一。美國外國投資委員會成立以來,美國總統根據該委員會建議否決的4起投資交易均係針對中國企業或其關聯企業。2013-2015年,美國外國投資委員會共審查39個經濟體的387起交易,被審查的中國企業投資交易共74起,佔19%,連續三年位居被審查數量國別榜首。從近年來美國否決和阻止中國企業投資的數據來看(表4和表5),美國外國投資委員會對華投資審查範圍已從半導體、金融行業擴大至豬飼養等食品加工業。加上其審查程序不透明、自由裁量權極大、否決原因披露不詳等因素,以“危害國家安全”為由阻礙正常交易的情況更為嚴重。


美國新立法進一步加強外資安全審查。2018年8月13日,美國總統簽署了《2019財年國防授權法案》,作為其組成部分的《外國投資風險審查現代化法案》賦予了外國投資委員會更大審查權,包括擴大受管轄交易範圍、擴充人員編制、引入“特別關注國”概念、增加考慮審查因素等,投資審查收緊趨勢明顯。其中,特別要求美國商務部在2026年前每兩年提交一份關於中國企業在美投資情況的分析報告(注1)。

(三)提供大量補貼,扭曲市場競爭

美國聯邦和地方政府對部分產業和企業提供大量補貼、救助和優惠貸款,這些補貼行為在很大程度上阻礙了市場的公平競爭。根據美國補貼監控組織“好工作優先”統計,2000-2015年間,美國聯邦政府以撥款、稅收抵免等方式至少向企業補貼了680億美元,其中582家大公司獲得的補貼佔總額的67% (注2)。同一時期,美國聯邦機構向私人部門提供了數千億美元的貸款、貸款擔保和救助援助。享受美國政府補貼的行業十分廣泛,在列入統計的49個行業中,汽車、航空航天和軍工、電氣和電子設備、油氣、金融服務、化工、金屬、零售、信息技術等均在前列(注1)。美國州和地方政府也給予了企業大量補貼。由於州政府在補貼方面基本不受聯邦政府的管轄,其補貼方式及金額透明度低,具有較大隱蔽性,實際補貼額遠高於其披露數額。
在航空領域,美國波音公司2000年以來獲得聯邦和州(地方)政府的定向補貼金額145億美元;2011年以來獲得來自各級政府的貸款、債券融資、風險投資、貸款擔保、救助等737億美元(注2)(專欄5)。

在汽車行業,美國聯邦和州政府均有對汽車的扶持政策,並向大型汽車企業提供巨額救助和變相補貼。國際金融危機期間,美國政府在“不良資產援助計劃”下設立“汽車產業資助計劃”(AIFP),為大型汽車企業提供了近800億美元的資金救助(注1)。2007年,美國能源部依據《2007年能源獨立和安全法案》第136條款制定了“先進技術汽車製造貸款項目”,美國國會對該項目的授權貸款總額達到250億美元(注2)。特斯拉公司自2000年以來得到美國聯邦和州(地方)政府超過35億美元的補貼(注3)。
在計算機和半導體製造領域,美國事實上早就在執行由政府引導的產業政策。上世紀80年代,美國政府對美國半導體製造技術戰略聯盟撥款10億美元,以創造具有“超前競爭性”的技術,保持美國技術領先地位,避免過度依賴外國供應商。蘋果公司研發的幾乎所有產品,包括鼠標、顯示器、操作系統、觸摸屏等,都得到了美國政府部門的支持,甚至有些直接萌芽於政府實驗室。
在軍工領域,美國對軍工企業提供了包括稅收優惠、貸款擔保、採購承諾等不同形式的支持,對瀕臨破產的大型軍工企業提供臨時性政府貸款、企業重組基金、破產保護、過渡基金和債務減免等優惠政策。《2014年美國國防生產法案》規定,“總統可授權擔保機構向私營機構提供貸款擔保,以資助該擔保機構認定的,對建立、維護、擴大、保護或恢復國防所需生產或服務至關重要的任何軍工承包商、分包商、關鍵基礎設施或其他國防生產供應商等”。2016年,全球最大的軍工企業洛克希德•馬丁公司獲得康涅狄格州2億美元資金支持。
(注1)美國國會網站(https://www.congress.gov)。
(注2)好工作優先組織網站(https://www.goodjobsfirst.org),2015年3月。
(注1)好工作優先組織網站(https://subsidytracker.goodjobsfirst.org)。
(注2)同上。
(注1)美國財政部網站(www.treasury.gov)。
(注2)美國能源部網站(http://www.energy.gov)。
(注3)好工作優先組織網站(https://subsidytracker.goodjobsfirst.org)。
在農業領域,美國長期對農業實施高額財政補貼政策,世界上絕大多數農業補貼政策均起源於美國。根據烏拉圭回合談判的結果,美國可在191億美元的補貼上限內對各單項產品提供“黃箱”補貼。憑藉雄厚的財力和充裕的補貼空間,美國對其大量出口的農產品提供了高額補貼。這些補貼影響了世界農產品的公平競爭,多次遭到相關國家挑戰,巴西與美國之間歷時12年之久的陸地棉補貼案就是典型代表。2014年,美國對農業補貼政策作出重大調整,以“價格損失保障計劃”和“農業風險保障計劃”替代原有的“反週期支付”等直接補貼計劃,但仍與價格掛鉤,“黃箱”補貼的性質並未變化,而支持水平卻持續增加。美國農業部前首席經濟學家約瑟夫•格勞勃等指出,這兩種保障計劃設定的參考價格均高於過去的目標價格,實際是提高了補貼支持水平(注1)。美國國會研究局的測算表明,兩項保障計劃2015年和2016年支出分別為101億美元和109億美元,而且2016-2017年度支持水平超出了2014年新法案出台前的水平(注2)。其中,對各單項產品支持的總金額接近150億美元,為近10年的最高水平(注3)。此外,美國還通過各類信用擔保計劃促進農產品出口,並通過各類非緊急糧食援助計劃將大量過剩農產品轉移到國外,導致了嚴重的商業替代,對受援國當地農產品市場造成嚴重干擾,侵害了其他農產品出口國的利益。

(四)使用大量非關稅壁壘

世界貿易組織並不完全禁止對國內產業實行保護,但原則是削減非關稅壁壘、提升政策措施透明度,使其對貿易的扭曲減少到最低限度。美國採用大量更具隱蔽性、歧視性和針對性的非關稅壁壘,對國內特定市場施以嚴格保護,明顯扭曲了貿易秩序和市場環境。
根據世界貿易組織統計,美國當前已通報的衛生和植物檢疫以及技術性貿易壁壘措施分別有3004項和1574項,佔全球的比重分別高達18%和6.6%。聯合國貿發組織2018年6月29日的報告《對貿易監管數據的分析揭露新的重大發現》(注1)中提到,要把一棵樹進口到美國,需滿足54項衛生和植物檢疫措施相關要求。這些措施嚴重影響了貨物通關效率,增加了貿易成本。

(五)濫用貿易救濟措施

根據世界貿易組織規定,成員方在進口產品存在傾銷、補貼或進口過快增長對國內產業造成損害的情況下,可以使用貿易救濟措施,但有嚴格限定條件。美國大量使用貿易救濟措施對本國產業實施保護,其中相當大一部分針對中國。
美國貿易保護主義措施增多,在全球佔比不斷提高。全球貿易預警(Global Trade Alert)統計數據顯示,2017年,全球共有837項新的保護主義干預措施,其中美國出台143項措施,佔全球總數的17.1%。2018年1-7月底,美國出台的保護主義措施佔全球比重達到33%。

美國國際貿易委員會的統計數據顯示,截至2018年7月17日,美國仍在生效的反傾銷和反補貼措施共有44項,其中58%是2008年金融危機以來新採取的“雙反”措施,主要針對中國、歐盟和日本。

在反傾銷調查中,美國拒不履行《中國加入世貿組織議定書》第15條約定的義務,繼續依據其國內法,對中國適用“替代國”做法。根據美國國會問責局的測算,被認定為市場經濟的國家所適用的反傾銷稅率明顯低於非市場經濟國家。一般來說,美國對中國的反傾銷稅平均稅率是98%,而對市場經濟國家的平均稅率為37%(注1)。2018年以來,美國作出18項涉及中國產品的裁決,其中14項稅率都在100%以上。此外,美國在替代國的選擇上也具有較大隨意性(注2)。中國出口商在美國的傾銷調查中受到嚴重不公正和歧視性對待。
四、美國政府的貿易霸凌主義行為
美國作為二戰結束後國際經濟秩序和多邊貿易體制的主要建立者和參與者,本應帶頭遵守多邊貿易規則,在世界貿易組織框架下通過爭端解決機制妥善處理與其他成員國之間的貿易摩擦,這也是美國政府曾經向國際社會作出的明確承諾。但是,美國新政府上任以來,片面強調“美國優先”,奉行單邊主義和經濟霸權主義,背棄國際承諾,四面出擊挑起國際貿易摩擦,不僅損害了中國和其他國家利益,更損害了美國自身國際形象,動搖了全球多邊貿易體制根基,最終必將損害美國長遠利益。
(注1)約瑟夫•格勞勃和帕特里克•韋斯特霍夫:《2014年農場法案與世貿組織》,《美國農業經濟學雜誌》,2015年。
(注2)蘭迪•施奈普夫:《農場法案條款與世貿組織合規》,美國國會研究局,2015年4月22日。
(注3)蘭迪•施奈普夫:《2014年農場法案下的農場安全網支出》,美國國會研究局,2017年8月11日。
(注1)聯合國貿發組織網站(http://unctad.org)。
(注1)美國國會問責局2006年發布的報告《美中貿易——取消非市場經濟方法將降低部分企業反傾銷稅》。
(注2)曾經擔任過1981-1983年美國國際貿易管理署副部長助理的加里•霍利克先生曾向國會財政委員會這樣描述替代國選擇:當一個人得出結論時,往往憑藉的是一種感性認識,如對中國的毛巾案中,我們列舉了巴基斯坦、泰國、馬來西亞、民主德國、哥倫比亞和印度作為替代國,但這種列舉沒有<

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