華盛頓與北京在分歧中進行「政策克制」

▲台美決策者應釋出清晰的「政策克制」，以防止錯誤認知 與誤判的發生。（合成圖／新華網、ETtodayy資料照、路透）

● 周德義／國立政治大學國際事務學院外交政策研究中心助理、政大外交系碩士生

近期台美關係重要發展，莫過於總統拜登（Joe Biden）簽署的2023年度國防授權法案（National Defense Authorization Act, NDAA）。關注焦點除了金額龐大的對台軍事援助外，當中有關將派遣美國官員長駐台灣計畫更引起熱議。國內有些聲音認為美國心懷不軌，試圖介入台灣內政，這當然是無稽之談。NDAA中提及的「台灣學人計畫」（Taiwan Fellowship Program），其核心目的是讓美國基層官員深入暸解台灣政經發展，培養「台灣通」。此點重要性在於，雖說現在可以輕易得出台海的麻煩製造者是北京的結論，但台灣國內政治因素長期以來一直是美中台三方關係均衡背後的不穩定因子。2024年台灣即將進行總統大選，美國應如何看待？反之亦然，台灣又該如何理解白宮大位的競逐？為了不讓暴風圈在2024年降臨台海，台美決策者應釋出清晰的「政策克制」（policy of restraint），以防止錯誤認知 （misperception）與誤判的發生。

2024台總統當選人維持現狀可能性高　美應堅守戰略模糊政策

▲根據《東森新媒體ETtoday》民調中心所做民調，多數民眾傾向兩岸維持現狀。（圖／東森新媒體ETtoday）

根據政大選舉研究中心民調（1994/12～2022/06）顯示，雖然約64％的台灣民眾認為自己是台灣人，但這並不表示多數民眾偏向支持台灣獨立，整體約57％的民眾還是傾向維持現狀，當中28.3％主張「永遠維持現狀」、28.6％主張「維持現狀再決定」。筆者認為，無論2024年哪個黨派的候選人當選，其最有可能的政策選項就是繼續維持現狀。在筆者上週參與的一場座談會中，美國賓州大學政治與法律學教授戴傑（Jacques deLisle）亦指出，假設民進黨候選人（現任副總統賴清德）勝出，他的兩岸政策將更像總統蔡英文而不像前總統陳水扁。而就算是國民黨候選人出乎意料地拿下總統大位，筆者認為其也不會像前總統馬英九，執行某些令部分美國官員擔憂的過於親中政策。做出此種預判的原因有二：

第一，政治家皆有崇高理想與理念，但一執政後，通常會根據當下整體政治環境而進行調整，維持現狀的利永遠大於弊。

第二，美國在過去的兩岸政策實踐上，已逐漸使台灣政治人物意識到任何試圖推動法理台獨的措舉，都將被美國反對，並會為台美關係帶來負面影響。

▲2024年無論是民進黨還是國民黨提名的候選人當選總統，其最有可能的政策選項就是繼續維持現狀。（合成圖／記者黃克翔攝）

話雖如此，但沒人敢保證「黑天鵝」不會在2024年降臨。因此，拜登政府在兩岸政策上，應繼續運用戰略模糊政策中的「雙重嚇阻」，以維持台海和平穩定。除了堅定反對中共對台武力脅迫外，也應清晰向台北與北京表達美國反對台獨的一貫立場不會改變，並主張兩岸間的紛爭須以和平方式解決、鼓勵雙方進行有善意的對話。雖然近年在美國政策圈呼籲對台採取戰略清晰政策的聲音越來越多，但戰略模糊的提倡者依舊是主流。美期刊《外交事務》（Foreign Affairs）於上月中刊登一項調查，在訪問54位美中關係專家後，只有8位認為華盛頓應清楚表明美國將在中共武力犯台時出兵防衛台灣，另39位反對、7位持中立態度。如果拜登再繼續做出令人困惑和矛盾的口頭對台防衛承諾，這將增加台灣內部對其錯誤認知的產生，最終變相鼓勵某些政治人物去實踐偉大的抱負，並使他們產生出「在當前的局勢下，美國人一定會挺我推動的政策」之誤判。所以，拜登政府應持續強調華盛頓將依《台灣關係法》之內容，提供足夠的防衛型武器給台灣，且北京在台海所做的改變現狀行為將被美國與盟友所嚴重關切，美國會對此行為進行適當的回應。

「政策克制」的藝術

2024年白宮的主人也將有可能換人，但無論是民主黨籍或共和黨籍候選人當選，美中間的競逐將持續下去，安全困境將繼續籠罩在世界第一大與第二大經濟體間。或許對中政策手段可能會因領導者的不同有些許調整，但其根本目的不會改變，那就是維護美國所建立的自由主義國際秩序（Liberal International Order, LIO），阻止LIO轉向成北京式的國際秩序規則，約束中共在國際間的影響力。雙方競爭層面亦將越來越廣，但華盛頓與北京依舊在分歧中進行「政策克制」，兩國間的溝通管道不會因晶片戰開打而關閉。美國國務卿布林肯（Anthony Blinken）即將於明年初訪中，美中間「護欄」維護作業不會中斷。

▲美國無論是民主黨籍或共和黨籍候選人當選，與中國間的競逐將持續下去。（圖／路透社）

有意角逐總統大位的台灣政治人物須意識到，美國自二次世界大戰以來就無意捲入兩岸間的紛爭，今日依舊如此。冷戰初期，試圖改變台海現狀者的人是蔣中正，其反攻大陸政策促使美國透過軍事同盟條約加強對台雙邊控制，防止蔣把美國人捲入一場不想打的戰爭。約半世紀後，此角色變成習近平，但美國決策者從未忘記前總統李登輝的「兩國論」，更未忘記前總統陳水扁的「防衛性公投」及「入聯公投」。中華民國台灣已經是個實質獨立國家，不需要再走向宣布獨立的道路。未來的總統候選人亦不用強調自身是採取「親美抗中」或「親美和中」，而應思考如何透過與美國的合作，增強台灣的韌性、經濟實力與國防安全。台美決策者彼此的「政策克制」將形成一個更廣泛的「美中台三方護欄」，2024年的台海也將風平浪靜。

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