李永然、林彥廷/從美國宗教土地利用法規談起

▲▼宗教,信仰自由,宗教自由,禱告,悔過,遷過向善。(圖/視覺中國)

▲內政部應盡速完成《宗教基本法》立法,架構宗教人權保障的綱領,並涵攝宗教團體用地規定,落實宗教人權。(圖/視覺中國)

我國宗教團體在土地利用方面,向來受到政府許多法令限制,故宗教團體所擁有的土地,常有借用「自然人名義」登記的情形,因而衍生了宗教團體財產被「出名人」侵吞的風險。

為了解決這個問題,內政部主動提出《宗教團體以自然人名義登記不動產處理暫行條例》,該條例草案經立法院三讀,於5月20日審議通過,完成立法,殊值肯定。然而,除了立法解決宗教團體借用自然人名義登記不動產的問題外,仍應窮本溯源地探究宗教團體所面臨的土地利用限制,進而加以妥適解決,始為正本清源之道,並符合聯合國《公民與政治權利國際公約》第18條對於「宗教人權」的保障。

按聯合國《公民與政治權利國際公約》第18條第1項規定:「人人有思想、信念及宗教之自由。此種權利包括保有或採奉自擇之宗教或信仰之自由,及單獨或集體、公開或私自以禮拜、戒律、躬行及講授表示其宗教或信仰之自由。」又兩公約第22號一般性意見第4點亦指出:「禮拜的概念擴及於直接表明信仰的儀式和典禮,以及作為這些行為的一個整體部分的若干實踐,包括建築禮拜場所、儀禮和器物的使用、陳列象徵物或過節假日和休息日。」也就是說,宗教團體是否能夠有適當的土地,使其信眾進行禮拜、舉行宗教儀式,或陳列相關宗教器物等,攸關人民宗教自由的保障,此亦屬宗教人權保障之範疇。

現況下,我國現行法律對於土地利用方面,並未就宗教用地預先做整體妥適規畫,導致宗教團體就特定土地進行宗教目的使用後,受限於複雜的法令與冗長的行政程序,往往欲將土地變更為「宗教用地」時,又遭遇重重限制與困難。在這樣的情況下,不合法的宗教建築將會受到限制,此種現象在《國土計畫法》正式生效後,尤其如此。

內政部在《國土計畫法》第23條第2項的授權下,制定《國土計畫土地使用管制規則》草案(110年2月版),依該草案,未來宗教用地僅得侷限於「農業發展地區」第4類、「城鄉發展地區」第2-1類及第3類。如此侷限、不符實際的規範,除反映出政府對於宗教團體土地運用的現況未有全盤了解外,亦恐使大部分的宗教建築陷於不合法之境地,致有被主管機關依《國土計畫法》裁處罰鍰、命令變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀的風險。

事實上,關於宗教團體在土地利用方面遭受政府法規不當限制的情形,並不是我國所獨有的現象。就以美國而言也不例外,其政府曾基於促進經濟繁榮、稅收課徵、居民抗議,甚至是種族歧視等理由,往往在各種土地利用法規中,或在相關使用執照的審查過程中,濫用其裁量權,導致侵害宗教團體的宗教自由。有鑑於美國聯邦最高法院過去對於美國地方政府的土地分區管制措施,採取較為寬鬆的審查標準,美國國會遂制定「Religious Land Use and Institutionalized Persons Act」(簡稱RLUIPA),藉以確保人民、宗教團體受美國《憲法》保障的宗教自由得以獲得落實。

有鑑於土地的利用方式對於宗教團體舉辦宗教活動具有重大影響,依照RLUIPA的規定,倘若美國政府透過土地使用法規的管制,對於宗教信仰造成重大負擔,政府必須證明自身係為了「追求重大政府利益」,且「已採取最小限制手段」,方可為之。此外,土地使用法規必須平等對待宗教集會與非宗教集會、不得對不同教派有所歧視,亦不得完全排除宗教集會或給予不合理的限制;倘若美國政府違反本法,人民得以此為由,請求適當損害賠償。

筆者認為,美國國會透過制定RLUIPA,要求美國政府若透過土地使用法規對宗教團體用地造成重大負擔時,應符合一定要件,有助於落實人民宗教自由的保障。目前我國即有參酌此一立法精神之必要,透過法律加以維護宗教團體在土地利用方面的應有權利。

近年來有人權團體、宗教團體、學者專家不斷呼籲應有《宗教基本法》的立法,因政府基於行政管理的思維規範宗教事務,經常對宗教人權造成限制,《國土計畫法》對於宗教用地的限制,再度凸顯出政府未能於規劃國土的過程中,納入宗教人權保障的思維。

因此,筆者也在此呼籲宗教主管機關即內政部應盡速完成《宗教基本法》的立法,架構宗教人權保障的綱領,其中並應涵攝宗教團體用地的部分,該部分建議參酌美國RLUIPA的內容。即內政部就國土利用進行規畫時,也應確保相關土地利用不會因為宗教團體做為宗教活動利用而受到歧視或不合理的限制,除非政府能證明「追求重大政府利益」,且「已採取最小限制手段」,則另當別論。如此方符合我國「人權治國」的理念,讓我國之多元宗教能有更好的發展,俾落實《憲法》及聯合國兩公約、大法官會議釋字第573號解釋對於宗教人權的保障。

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李永然、林彥廷/立法解決宗教不動產借名登記糾紛

●李永然、林彥廷,永然聯合法律事務所執業律師。以上言論不代表本公司立場。

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