陳建宏/疫苗接種受害應寬鬆救濟

▲▼疫情指揮中心加開5個疫苗BNT接種站,台北榮總進駐中正紀念堂BNT疫苗接種站。(圖/記者呂佳賢攝)

▲政府提供疫苗救濟制度,是一種類似國家補償制度下,為公益而特別犧牲的概念,應給予民眾寬鬆救濟與及時補償,讓接種民眾可以更加安心。(圖/記者呂佳賢攝)

據衛福部數據顯示,2021年3月22日至12月14日已累計1萬4.786筆COVID-19疫苗接種後的不良反應事件,其中有1,193人死亡,這些還是有經過正式通報程序的統計數字。而迄今因不良反應而申請救濟的審議結果,竟高達90%被官署認定與接種COVID-19疫苗無關。對照其他疫苗的不良事件,僅有23%至44%比例被認定無關聯,似乎不太合理,致使各界不斷質疑,難道是COVID-19疫苗的安全性遠高於其他疫苗?抑或是審議的標準過嚴?

民眾配合防疫政策接種COVID-19疫苗,以形成集體的防疫安全網,若有不良反應,其實無關政府或民眾任何一端的責任,政府提供疫苗救濟制度,是一種類似國家補償制度下,為公益而特別犧牲的概念,因此,給予救濟與政府責任並沒有劃上等號,政府應給予民眾寬鬆救濟與及時補償,讓接種民眾可以更加安心。

尤其,在救濟制度中的「補助」部分,因無須舉證,故可以研議適度提高其金額與範圍,讓通報民眾得以提早獲得幫助;另外,在需要進一步審查關聯性的「救濟給付」部分,基於對民眾的最大善意與信任,以及救助精神在扶助與安心等人權考量,筆者建議審議程序盡可能減輕證明程度,並積極協助找尋可以支持救濟的理由,深信民眾會更加肯定與支持政府。

不同於其他疫苗,COVID-19疫苗是為了全球緊急疫情事態而產生,並以特別快速的方式投入市場,因此可能缺乏更為穩定成熟的實驗及發展歷程,各種未知的副作用皆可能在投入市場後,才逐一被發現。一旦審查的態度是嚴格把關而非尋找理由,恐怕會讓真正需要受到補助救濟的民眾,失去應有的權益。即便多年後,醫學證實確有相關副作用,也難以彌補民眾的損害。筆者建議,可參考部分審議委員提出的意見,若存有相當程度的懷疑,以致無法完全排除非疫苗導致不良反應的可能性,或許應優先納入無法確定範疇,給予民眾適度補償。

衛福部於2021年2月修正《預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法》第13條,要求必須有醫學實證支持不良反應與疫苗接種的關聯性,似乎忽略疫苗緊急授權許可(EUA)存在醫學實證資料不充足的核心問題,此將惡化民眾在COVID-19疫苗受害救濟上的困難,而且還是國家主動加築的高牆,為民眾尋求疫苗受害救濟給付設下難以跨越的鴻溝。對此,亦有不少法界、醫界的專家學者對該修法方向提出反面看法。遺憾的是,迄今不願放寬審查強度的主要理由,仍是拘泥於「審查嚴謹性」的文字用語,這顯然又是一種因概念置換所造成的誤解。

針對醫療行為,因攸關生命健康,講求嚴謹性固然正確,但若涉及國家對人民的授益處分,特別是補助、補償、紓困等行政行為,它的天秤重心是落在「可能性」與「及時性」,絕非堅持側重「嚴謹性」,鑑此,行政審查密度必須有更大的彈性。這與浮濫救濟不同,擴大彈性是受限當前科學、醫學的瓶頸,無法百分百地排除可能性,因此有必要由政府承擔風險,將利益歸諸人民,避免有應獲得救助的民眾被忽略。

「救濟」是幫助民眾找出可以補助、給付的機會,而非殫精竭慮地去發掘任何可以駁回民眾申請的蛛絲馬跡,或許政府想強調「不能因救濟而犧牲審查的嚴謹性」,但民眾的感受卻是「不友善的雞蛋裡挑骨頭」。更令人憂心的是,一旦審議觀點混淆了「醫療」與「救濟」截然不同的操作概念,必會衍生執行端不斷地調閱各種資料,以駁回民眾申請的現象。

日前即有申請救濟者,在立法院公聽會上陳述自己未曾接受過特定疾病的治療,但審議結果卻以其不良反應與該特定疾病有關,進而推論出與疫苗無關的結論,如此「橫空出世」的駁回理由,不僅令在場聽聞者匪夷所思,更讓該名申請人難以接受。

▲▼ 新冠疫情,美國,疫苗。(圖/路透)

▲疫苗不良反應因證明困難,在英、日等國皆採取減輕舉證責任,讓受害民眾更易獲得救濟。(圖/路透)

疫苗不良反應事件因證明困難,在英、日等國,均已發展出「疫學因果關係」,用以減輕舉證責任,並適度降低證據資格的門檻,以及減輕因果關係的證明程度,其目的都是在協助民眾更容易獲得救濟。我國最高法院110年度台上字第2379號民事判決明確指出,對於決定舉證責任或減輕其證明度的重要判準之一,就是「蓋然性的順序(即依照人類的生活經驗及統計上的高低而定)」,若蓋然性過半(可能的機會超過百分五十),則可認定不良反應與疫苗有關。簡言之,如果民眾在接種COVID-19疫苗前,即便有慢性病、心肺功能等輕微問題,但觀諸其過去的生理機能都處於穩定狀態,卻在接種後不久後即死亡,這在經驗法則及統計學上,就是一種異常現象,應該認定與疫苗具有關連性。

最高行政法院104年度判定第81號判決亦論及,縱使疫苗受害者的請求不符合「因預防接種致死者」或「無法排除因預防接種致死者」等救濟項目,仍應審查是否有「其他因預防接種致不良反應者」或「預防接種後疑似嚴重不良反應者」,不能只因「無法排除因預防接種致死者」的救濟項目不足採,便駁回申請者全部的請求,何況審議小組於審議預防接種受害救濟申請案時,本應依行為時《預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法》第7條規定的救濟項目為「全面性的斟酌」,如果只以「研判個案死亡係因自身罹患○○○疾病所致,與本次預防接種無關」,即認定受害民眾所申請的事由全部「不符合預防接種受害救濟的給付要件」,已有疏漏,顯然對於疫苗審議的態度上,司法機關已經採取「應為民眾積極尋找可能救濟的理由」,而非「嚴謹地找出各種不能救濟的理由」的立場,相關見解尚請行政機關參考採納,以保障人權。

對於防疫抗疫,台灣民眾的積極表現有目共睹,而中央與地方政府所付出的心力更是值得肯定,當接種COVID-19疫苗已成為主流的防疫措施,後續必然會有更多疫苗副作用所導致的爭議,兩害相權取其輕,提高COVID-19疫苗接種率仍有高度必要性,只是如何讓社會安心?如何讓民眾獲得保障?這不僅是防疫成敗的關鍵,更是民心向背之所在!

●陳建宏,中華人權協會策略長。以上言論不代表本公司立場。

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