蘇南/高鐵下一站,宜蘭?從《促參法》修法看行不行

▲▼立法院 高鐵延伸宜蘭設站選址跨黨派記者會 游錫堃 宜蘭市長江聰淵 宜蘭縣議會議長張建榮。(圖/記者屠惠剛攝)

▲高鐵延伸宜蘭選址紛擾不休,圖為日前立法院舉行的高鐵延伸宜蘭設站選址跨黨派記者會。(圖/記者屠惠剛攝)

高鐵延伸宜蘭選址紛擾不休,該設在四城還是宜蘭?選址究竟是基於國土發展專業考量或納入在地人需求為主?目前4個評估站址(四城、宜蘭、縣政中心、羅東)各有優缺點,以四城及宜蘭討論最烈:四城站的優點為路線最短及新闢聯外道路容易,缺點則為位處偏遠、轉乘便利性低及環評與區段徵收不易掌握;宜蘭站優點為位在既有發展區、運量最高及轉運接駁完善,缺點為若要三鐵共構,則車站約高達9層樓,環評變數多,加上拆遷困難及聯外道路不易改善。

就建設經費而言,南港到四城的經費約新台幣1,650億(以下幣值皆為新台幣),而南港到宜蘭則是1,760億,相差逾百億外,經費又該如何籌措?1999年動工興建的高鐵花了5千多億,採BOT方式(Build-Operate-Transfer,興建—營運—移轉),特許權期限卻由35年延長為70年。監察院認為,高鐵BOT雖提出「政府零出資」,卻一再出現財務困難,肇致政府持續出資、挹注、認賠而角色錯亂外,還因法令不完備、缺乏經驗,爭議始終不斷,所以健全法令制度相當重要。如果宜蘭高鐵確定要興建,經費就是首要問題,是採用「政府採購」由公家出錢?或採用BOT、OT、PFI方式?

筆者認為,宜蘭高鐵若由政府編列預算採購,未來由公家營運,恐落入台鐵目前每天開門就要賠約400萬元,服務績效又差的窘境。若改採BOT,由民間出資興建,特許營運期間由民間機構向使用人收費,特許權期滿再把宜蘭高鐵的軌道、場站等硬體設施移轉給政府。如果採用OT(Operate-Transfer, 營運—移轉)方式,則由政府出錢負責興建完成後,再把宜蘭高鐵出租給民間機構而收取租金、權利金等,契約期滿再把營運權及軌道、場站等硬體歸還給政府。引進民間人才、服務及靈活模式才是關鍵!

無論BOT或OT都屬於PPPs (Public Private Partnerships,公私合夥)的一種方式。PPPs是國際上推動民間參與公共建設政策時運用的概念與制度,於我國就是《促進民間參與公共建設法》(以下簡稱《促參法》)。PPPs 所建立之公私夥伴關係,以投資契約為基礎,將已存在的興建、營運及市場等未來風險加以分配,讓公共建設得以在整體生命週期達到較佳之公共服務及經濟成效。此外,國際間運用的 DBFO(Design, Build, Finance and Operate,設計—建造—融資—營運)、 PFI(Private Finance Initiative, 政府購買公共服務/民間融資提案)等也與 PPPs 相關,這種最上位概念的PPPs,在英國、日本、美國、歐盟及越南、菲律賓等國,已被廣泛地運用在很多公共事務領域。

我國的《促參法》修法草案已於今年5月送進行政院,除了原來在交通、公共衛生、安全、廢棄物管理和供水等事務外,筆者建議,這次修法草案也要把長照、水資源不足、衛生醫療(包含福利設施)、綠能設施及數位建設等都納入修法範圍,同時推動循環經濟,重新設計產品/商業模式,促進資源使用效率,減少廢棄物及避免自然環境污染。

現行《促參法》缺乏由政府「購買」、「付錢」的公共服務機制,此次修法將納入PFI機制,日前財政部促參司已經預告完成,正待行政院審議。日本、英國都有類似機制,英國又發展PF2,就是政府可以入股公共建設,一旦投資廠商營運不佳,政府也要負虧損責任。但這次修法並未納入英國PF2,草案中政府只「保證付費」而不負「保證營運」責任,避免政府債台高築。

其實,《促參法》第4條規定,是允許政府、公營事業出資或捐助給促參案,但不得超過民間機構資本總額或財產總額的20%,這類似PFI制度,即我國促參案件並無規定政府不能入股,但因部分主辦機關過於保守,甚至怕被誤認有圖利廠商之虞,致政府有入股投資BOT案的例子少之又少!

現行《促參法》第29條規定,「公共建設經甄審委員會評定其投資依本法其他獎勵仍『未具完全自償能力』者,得就其『非自償部分』,由主辦機關補貼其所需貸款利息或按營運績效給予補貼,並於投資契約中訂明。」筆者以為,「非自償」與「自償」其實很難評估,因為促參案的履約期間很多是長達數十年,總會面對市場變化、政治與政策因素、法規改變、物價上漲與工資調整等不可預見因素,而為投資契約訂定時所無法預測。即便可以辦理契約變更,但公務體系多數保守,誰願意做決策。

▲▼台北車站湧入返鄉人潮,台鐵,高鐵。(圖/記者李宜秦攝)

▲宜蘭高鐵可採PFI模式,由民間機構出資興建,於營運期除了廠商向使用人收起票價,若怕搭乘人數不如西部台灣高鐵,再由政府編列預算來購買北宜高鐵的公共服務。(圖/記者李宜秦攝)

桃園市政府曾於2020年6月透過PFI模式,辦理16.2萬盞路燈換成LED燈泡,並在燈桿上加裝IOT(Internet of Things,智慧燈桿),即加上天氣盒、空氣偵測器、水質偵測器、IP攝影機、數位看板或小型基地台等各種感測裝置,經費由廠商先出資,每年達到契約所設定績效指標後,再由政府分年攤還契約價金。而高雄市政府工務局也成立PFI專業推動小組,於2020年初起將11.5萬盞路燈汰換為LED並建立智能系統,每年節省超過7,000萬度耗電量及1.08億電費。

在鍾佳濱立委的《促參法》修法版本提案,將前揭現行第29條修改為:「公共建設經主管機關評估依本法辦理較政府自行興建、營運具財政效益者,得由主辦機關於民間機構營運期間依其營運績效『有償取得』其公共服務之全部或一部,並於投資契約中訂明。」筆者敬表認同,英國、日本等國已將PPPs採PFI(政府購買公共服務)方式行之有年,而前述之桃園市、高雄市政府,以PFI模式「購買照明服務」,推動節能路燈置換及維護,已見節能/照明服務績效,並節省政府的興建成本。

我國的《促參法》應朝「有償PPPs」的方向修法,即政府可以與民間機構在投資契約約定,開始時由民間機構興建公共設施,若其未來營運時「不能自償」時,則政府於營運期間得依契約約定,對民間機構提供的「公共服務」,依品質驗收給付相對費用。

筆者認為,PFI模式就是「有償PPPs」的一種。相較《政府採購法》之由政府編預算採購路燈、維護,又要支付電費之傳統採購方式;PFI模式可減輕政府財政負擔,公共建設時不必出錢,而依民間提供公共服務績效來付款,減少政府體系之營運不彰問題,減少公務冗員,以民間的經營服務品質給人民,這才是「公私協力」的良善循環!

最後,建議北宜高鐵可採PFI模式,由民間機構出資興建,於營運期除了廠商向使用人收起票價,但怕搭乘人數不如西部台灣高鐵之營運量,再由政府編列預算來購買北宜高鐵的公共服務。避免台灣高鐵當年投資時宣稱「政府零出資」,但最後竟演變成「政府是最大的出資股東」之笑話!

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▲雲林科大科技法律研究所 蘇南教授●蘇南,雲林科技大學名譽教授及台北科技大學土木系兼任教授。以上言論不代表本公司立場。

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