黃嵩立/國家人權委員會如何運用調查權

▲▼監察院,監院,國家人權委員會,彈劾,糾正案,行政機關,國定古蹟,原台北州廳,森山松之助。(圖/記者李毓康攝)

▲目前尚待立法之《國家人權委員會職權行使法》應就國家詢查明文規範,而不應直接套用《監察法》第5章有關調查之框架。(圖/記者李毓康攝)

文/黃嵩立

根據丹麥的國家人權委員會(簡稱NHRC)研究,NHRC是否有效,決定於以下4個元素:1.NHRC能否取得公眾正當性,亦即社會大眾是否支持NHRC的判斷與決定,間接影響政府採行NHRC建議之意願;2.NHRC有效處理申訴,最容易被看見。但若太強調個案處理,將錯失整體處理系統性問題的機會,因此應採取策略性作法,利用個案找出系統性人權侵害,並啟動修法、改變政府政策等斧底抽薪的工作;3.國家詢查(national inquiries)是增強有效性的一種工作方法(請見下文說明);4.防止外部干預,確保獨立運作的組織設計。

上述4個元素之中,申訴處理和國家詢查都需行使調查權。《監察院國家人權委員會組織法》第2條規定NHRC之職權,包括「依職權或陳情,對涉及酷刑、侵害人權或構成各種形式歧視之事件進行調查,並依法處理及救濟」,可作為NHRC調查權之依據。同時,人權委員同時具有監察委員之身分,也適用《監察法》對調查權之規定。例如《監察法》第26條規定,「得……赴各機關部隊公私團體調查檔案冊籍及其他有關文件,各該機關部隊或團體主管人員及其他關係人員不得拒絕,遇有詢問時,應就詢問地點負責為詳實之答復……。」同條並規定「調查人員對案件內容不得對外宣洩」。

NHRC對人權受侵害之個案進行調查並尋求救濟,是眾人期待的使命。然此侵害若肇因於制度之缺失,則個案救濟難免掛一漏萬,因此,NHRC必須在個案調查和系統性調查之間取得平衡。以往監察委員進行個案調查,亦不乏將調查延伸至制度問題並提出糾正,移送行政院或有關部會,促其注意改善。人權委員自可沿襲此方式進行系統性調查,但NHRC還有國家詢查此一方式來進行系統性調查。

國家詢查以釐清人權侵害面向

有別於監委「為監察而調查」之職權,國家詢查不以公務員的違法失職為前提,並以公開、參與的方式進行,更適合處理複雜的人權侵害樣態;尤其經濟社會文化權利的侵害常與社會制度或文化有關,而不見得有明確的「加害人」。詢查之目的在釐清人權侵害的諸多面向、提醒大眾重視該問題,進而促進法律和制度的改變。

國家詢查的進行,因此具有公開、參與、教育、動員等特色:1.以公聽會、書面資料、閉門會談、文獻回顧、統計等多種方式進行資料蒐集;2.廣泛的利害關係人參與,包括人權受侵害者、可能的侵害者、主責政府機關、地方仕紳、人權團體、學者、專家證人等;3.公聽會分別在全國各地辦理,並配合記者會、影片、社群媒體等方式吸引公眾關注,讓國家詢查具有教育和人權議題倡議之功能;4.向政府機關提出建議事項,並進行追蹤。

以英國「身心障礙者遭遇之騷擾」詢查為例,進行了文獻回顧(90篇)、關鍵報導人訪談(80人)、障礙者經驗問卷、公務機關問卷、障礙者經驗焦點團體、座談會(13場)、由主辦委員主持之公聽會(5場)及圓桌論壇(3場),討論暴力攻擊、媒體管理、網路罷凌等三個主題。從其他國家經驗亦可得知,大型詢查通常耗時半年至三年,需投入可觀的人力、物力資源,必須由全體人權委員共同參與,可說是NHRC的旗艦計畫。同時,有別於監察院目前之人力配置,NHRC須具備上述工作及協調管理、公關、教育等各類專長人才。

國家詢查若得到公眾支持,可以加速社會改變。澳洲於2017年通過《同性婚姻法》,在此之前,同性伴侶必須不斷爭取與婚姻配偶相同的權利。澳洲NHRC於2006年發表針對同性伴侶權利的詢查報告(Same Sex: Same Entitlement),廣泛呈現了同性伴侶在兒女地位、就業、繳稅、社會保險、年金、健康照顧、老年照顧等方面受到的差別待遇,引起社會廣泛關切,促成了澳洲在2008年修改了85條聯邦法律。建議NHRC廣徵意見,再決定對哪些議題進行詢查。

國家詢查為NHRC特有之業務型態,充分表現其人權職權與功能;無論其目的、執行方式與效果,皆與監察權有相當差異。目前尚待立法之《國家人權委員會職權行使法》應就國家詢查明文規範,而不應直接套用《監察法》第5章有關調查之框架,以樹立嶄新的工作風格。

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▲▼黃嵩立。(圖/記者李毓康攝)●黃嵩立,人權公約施行監督聯盟召集人。以上言論不代表本公司立場。

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