黃嵩立/首屆國家人權委員會成立 師法國際提升人權

▲只要是軍人的調查案件,絕對逃不過監察院監委「彈劾」的命運。(圖/記者林健華攝)

▲國家人權委員會設置於監察院,定位為一個專責於人權保障與人權促進的國家機關。(圖/資料照)

已於2019年底通過的《國家人權委員會組織法》,待立法院通過新任委員人選,國家人權委員會(以下簡稱NHRC)即可於新一屆監察委員就任的8月1日開始運作。NHRC雖然在我國為新設立的機構,但世界上半數以上國家已有國家人權機構,並共同遵守《巴黎原則》對組織架構和職權的規範,我國NHRC的組織法和作用法於法案擬定過程中也參照了《巴黎原則》。

就其職權來說,《巴黎原則》將NHRC定位為一個專責於人權保障與人權促進的國家機關。想了解NHRC的功能,就得先理解傳統的監察委員和人權委員工作方式的差異。

傳統監察委員的主要職權是監督政府官員是否違法失職,因此也有人權保障的功能,無論是接受陳情進行調查,或者主動依職權調查,都可以促請相關機關改善其人權工作;例如受刑人、軍人、身心障礙者的權利,只要是與公務執行相關,都是監察委員保障的對象;而人權委員的職權則較廣,括及私人機構的人權侵害及各種形式的歧視。

NHRC在保障人權方面,也可運用個案調查以外的工作方式。其一,系統性地監測全國的人權狀況,特別是各項具有國內法律效力的人權公約所保障的權利。舉例而言,為監督《身心障礙者權利公約》的實施狀況,NHRC要向行政機關徵集資料,或進行調查訪視自行收集資料,並監督政府是否積極改正該公約於國際審查中被指摘的不足之處。這個工作方式可以全面性地理解人權狀況,避免掛一漏萬。

其二,NHRC可以針對系統性人權侵害進行「詢查」(inquiry),以系列公聽會的方式,讓人權受侵害者、公民社會、直接與間接與該侵害有關的政府機關或企業機構,在公開場合討論人權侵害的事件、其發生的原因,以及救濟的方式。詢查的主要目的不在找出誰違法失職,而在檢討某種制度或法律,或者某種歷史因素或社會習慣,如何造成某些人的權利受到侵害,並尋求補救。舉例而言,NHRC可以對原住民傳統領域、對跨別者的歧視、對身心障礙者的居住條件進行詢查。找出問題之後,NHRC對行政機關提出政策或修法建議,並持續追蹤政府的作為。

除保障人權外,NHRC還有促進人權的職權,其方法包括發展人權教育、與其他機關共同發展人權教材與課程,並利用各種媒體提升人權意識,深耕人權文化。上述的詢查過程,也具有促進公眾參與、共同理解人權複雜面向的教育目標。除行政院外,NHRC也可向立法機關提出立法或修法建議,或者就訴訟中案件在取得法院同意後,以「法庭之友」身分提出人權意見書。國家政策有侵犯人權疑慮時,NHRC應該發表聲明,提醒政府注意。上述行動都同時具有人權保障與人權促進的功能。在行使上述職權時,NHRC基於事實真相和國際人權標準提出建議,以理服人,希望營造與政府三權之間的合作關係,而非擷抗關係。

為達成人權功能,NHRC必須能夠獨立地監督政府,也就是其運作各方面,包括啟動何種調查或詢查、提出何種建議,都毋須獲得其他機關同意,也不受其他機關干預。在行政上,委員人選的選薦過程公開、委員任期保障、充足的行政與財務資源,都是必要條件。

我國之所以將NHRC設置於監察院,正是因為監察院有憲政機關的尊崇地位,可以獨立監督政府,並擁有調查權。目前的《監察院國家人權委員會組織法》對於NHRC和監察院之間的關係並未明確界定,但鑑於監察委員獨立行使職權的現狀,其獨立性並未受限;將來可以在NHRC的作用法(例如職權行使法)和監察法當中進一步敘明,並且要靠兼任NHRC主任委員的監察院長,讓NHRC獨立機關的特性得以確定。

國際上許多國家人權機構運作多年,我們首任委員最急迫的事情是,積極向國際社會尋求經驗、虛心學習,理解有哪些運作模式與工作方式,如何訂定策略性工作目標,並根據這些目標決定NHRC如何組織、分工,以及資源(包括委員本身和職員的時間精力以及行政資源和經費)如何分配。

在對外展開工作之前,應建立內部工作規則,例如哪些事應經委員會同意始得發動、如何廣徵社會意見訂定優先工作目標、訂定調查方式與工作細則、如何與監察委員分工、如何建立與立法院和司法院的關係等等。這些事項有些可以且戰且走,但有些事情不宜將錯就錯。一開始的學習和規劃絕對不能等閒視之,希望NHRC在開創階段稍安勿躁,以謹慎妥善為要務。

▲▼黃嵩立。(圖/記者李毓康攝)●黃嵩立,人權公約施行監督聯盟召集人。以上言論不代表本公司立場。

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