文／孫瀾
大陸國務院2月13日公佈，國務院港澳事務辦公室（簡稱港澳辦）主任張曉明免任，改任港澳辦分管日常工作的副主任，保留正部長級。港澳辦主任一職由大陸全國政協副主席、秘書長夏寶龍兼任。香港中聯辦新任主任駱惠寧、澳門中聯辦主任傅自應分別兼任大陸國務院港澳辦副主任。這是在香港修例風波之後，北京對於港澳治理體系的重大結構性調整。
對於這次不同尋常的人事調整，很多人聚焦於夏寶龍的「老將出馬」，以及張曉明的「變相降職」。但事實上，此次調整的重要性，還不在「人事」，而是在組織結構方面，全面釐清、理順了中共治港（澳）體系——中央港澳工作協調小組（簡稱港澳小組）、港澳辦、中聯辦之間，乃至和香港（澳門）特別行政區政府之間的關係。若更深遠地看，為了因應日益緊迫和嚴峻的台灣問題，甚至不排除將把治港工作和對台工作整合起來，成立「一國兩制委員會」的可能。
人事調整背後的制度邏輯
每一項重大調整，背後總有一套邏輯支撐。由大陸副國家級的政協副主席、港澳小組的副組長夏寶龍兼任港澳辦主任，客觀上提升了港澳辦的級別，職能上則相對回歸於港澳小組下設的「中央港澳工作協調小組辦公室」。而港澳辦原主任張曉明「降級」為常務副主任，同時讓香港中聯辦主任駱惠寧、澳門中聯辦主任傅自應兼任國務院港澳事務辦公室副主任，讓「港澳小組、港澳辦、中聯辦」形成了垂直的權力結構。位於金字塔頂端的是港澳小組，往下是中央政策辦事機構港澳辦與港澳小組辦公室，再往下則是駐港澳的中聯辦，以及特區政府。這就能藉此儘量避免治港機構各自為政、多頭管理所產生的內耗。再加上，夏寶龍在層級上是副國家級領導人，又和習近平具有共事背景，這樣的安排，表明中央對港澳工作的重視的同時，也讓港澳辦協調其他部委與地方資源時，能夠更有能量。
在中共治港治（澳）體系中，「港澳小組」是負責領導香港和澳門兩個特別行政區工作的最高議事協調機構。「港澳小組」由中共中央、國務院等多個部門的負責人組成，下設辦事機構「中央港澳工作協調小組辦公室」，與最為外界熟知的國務院港澳辦，是一個機構兩塊牌子。港澳辦作為中央治理港澳的政策機構和港澳協調小組下屬的辦事機構，負責具體處理港澳事務。港澳小組現任組長為政治局常委中負責分管港澳事務的國務院副總理韓正；副組長包括外交、統戰、公安等部門負責人，甫兼任國務院港澳辦主任的夏寶龍，亦是港澳小組的副組長。
治港（澳）體系中另一部門中聯辦，是北京在香港（澳門）特別行政區的派出機構，與中共中央香港（澳門）工作委員會也是一個機構兩塊牌子。雖然港澳辦設在中央，中聯辦設在香港，但行政層級都是部級，在調整之前沒有隸屬關係，也就是說，彼此都不是對方的上級。但這樣的設置很容易造成各自為政和多頭管理。以香港為例，導致的一個直接後果便是，沒有一個機構能夠為香港事務拍板定案，以至於凡是有關香港的事情，事無鉅細，都要北京的中央高層來拍板，往往不利於及時解決，也很難瞭解香港問題的本質，而讓北京陷入被動。另一方面，每個機構也都可能基於自己的利益考量，而在理解北京政策時出現偏差，結果便是政出多門，造成治港始終缺乏穩定的政策思路，並影響「一國兩制」實踐。
過去半年多以來，因為修例風波的爆發，一系列深層矛盾暴露無遺，給了北京治港工作慘痛教訓。顯然，中央政府要管理香港這樣高度自治且深層結構性矛盾嚴重的地方，需要一個獨立的、高度集權的、垂直管理的體系。此次港澳辦的人事、組織調整，恰恰完成了這樣的改變。
「一國兩制委員會」是可能選項
此次調整是中共治港（澳）系統自香港回歸以來的一次里程碑式改革，是因應過去20多年的治理經驗尤其是香港修例風波的教訓。這也是之前本刊提出的「積極一國兩制」在頂層制度設計上的體現，是原來的「區隔」的「消極一國兩制」走向「融合」的「積極一國兩制」，在組織機構上的變化。中共十九屆四中全會將「一國兩制」作為國家治理必須長期堅持的13條顯著優勢之一，體現了其對實施「一國兩制」的信心和決心。眾所周知，「一國兩制」是大陸官方為實現和平統一而提出的基本國策，其最早是為了和平統一台灣而進行的制度設計，只不過對於香港和澳門的回歸，率先進行了具體實踐。伴隨著治港（澳）機構的領導機制和組織體系變化，「一國兩制」在香港的實踐，如果能夠真正化區隔為融合，化消極為積極，推動香港取得更好的發展，勢將成為「兩制台灣方案」的參考範本。
在對台工作和台灣問題上，同樣面臨著巨大挑戰。過去4年，中美衝突愈演愈烈，台灣成為雙方戰略爭奪的焦點，而兩岸關係也發生了巨大變化。蔡英文的連任，讓原本就進入冰河期的兩岸關係陷入更大的不確定性和風險中。另一方面，對北京來說，統一又勢在必行，2017年的十九大，習近平提出了區分為2035年、2049年「兩階段」完成國家統一的時間表。2019年初，又進一步提出要在兩岸協商的基礎上形成「兩制台灣方案」。這些都意味著北京必須要有一個兼具戰略謀劃與執行需要的結構，來統籌相關工作。對於台灣議題，雖然北京現在有高規格的中央對台工作領導小組，該小組由中共總書記習近平任組長，中共政治局常委、政協主席汪洋任副組長，統合了中共中央、國務院、中央軍委，比如中辦、中宣部、統戰部、外交部、國家安全部、商務部等多個部門負責人，但是這一相對鬆散的小組，其實還承擔不了任務所需，一直「弱勢存在」的國台辦，更無法承擔這樣的歷史使命，需要進行相應調整。
與此同時，在一個統一的「一國兩制委員會」架構下，因為香港和台灣問題的高度相似性，也有利於北京統籌兩地工作。畢竟，港台之間雖有顯著區別，但在價值觀、政治經濟體制等方面，有太多相似之處，兩地在涉及中國大陸問題時，經常相互影響、傳導；若能將兩個地方的問題統籌考慮，有助於從整體上思考和解決台灣問題。因此，在可預見的將來，北京將港澳小組和對台工作領導小組，以及港澳辦和國台辦全面整合，打造「一國兩制領導小組」這樣的超級班子，甚至升格為「一國兩制委員會」，全面統領涉及港澳台的一國兩制事宜，並非不可能。
事實上，在中共十九大之後進行的大規模「黨政機構改革」中，就發生了「小組治國」到「委員會治國」的政治體制之變。當時，北京不僅新設中央全面依法治國委員會、中央審計委員會等委員會，還將此前的四個領導小組——中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組——全部升格為委員會。
可以想像，如果「一國兩制委員會」成立了，必將整合對台小組和港澳小組兩個議事協調機構，習近平也會是委員會的主任，汪洋和韓正相應也會擔任副主任，其他中共中央、大陸國務院等多個部門的負責人必然進行統合。這般設置對於日後「一國兩制」在香港的實踐，以及對於台灣未來的影響，值得探究思考。
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