多維TW/波頓去職 「無條件軍事化台灣」生變?

▲▼美國前國家安全顧問波頓(John Bolton)談及北韓核武威脅。(圖/路透)

▲美國前國家安全顧問波頓(John Bolton)。(圖/路透)

文/陳宗逸

美國前國家安全顧問波頓(John Bolton)因政策上的歧見,遭到美國總統川普(Donald Trump)「推特辭職」,非常狼狽地下台,也引起外界許多聯想。眾所周知,美國近期對台的大規模軍售,波頓是幕後主要操盤手。而川普新任的國家安全顧問歐布萊恩(Robert C. O’Brien),雖然也是號稱「親台」,但相較於波頓的「無條件軍事化台灣」理想,態度則大相逕庭。這也在華府圈內引起關注。

歐布萊恩曾在2016年5月30日的美國政治外交雜誌《國家利益》(The National Interest)中,針對當時剛上任的蔡英文政府,給予安全與軍事上的忠告,咸認為是他未來對台態度的基準。歐布萊恩寫道:「鑒於台灣明確表明,希望至少在『事實上』(de facto)繼續獨立於北京之外,我對台灣面對中國大陸威脅時的國防預算,感到疑惑。台灣幾乎只將其GDP的2%用於國防……這對美國而言,是種『搭便車』(free riding)的作為,台灣的支出不足,最終可能使得美國漸行漸遠,和台灣目前需要的援助完全相反。」

歐布萊恩拒讓台灣「搭便車」

歐布萊恩認為,台灣必須自己負起自救的責任,否則美國沒有必要持續無條件地協助台灣自我防衛,在台灣自我態度如此「搭便車」(吃美國豆腐)的作為上。他寫道:「蔡英文總統必須小心面對中國大陸,因為美國不會無條件地立刻救援台灣。同時,蔡英文必須立即且迅速地加強台灣自我防衛能力,而這個加強動作,應該從台灣已經承諾的、將國防預算提高到GDP 3%以上的承諾開始做起。」(President Tsai must tread carefully with respect to the PRC as the American Cavalry may not be over the next hill. At the same time, she should immediately and quietly begin strengthening Taiwan's indigenous defense capabilities. She can start by spending at least the 3% of GDP on defense that Taiwan promised.)這樣嚴厲要求台灣提高國防預算的表述,和波頓一直以來主張軍事化台灣的姿態存在天壤之別,難免讓人倒抽一口氣。

有趣的是,在波頓下台前一刻,他以國家安全顧問身份,解密一份1982年8月17日的總統備忘錄,其中明載了當時雷根(Ronald Reagan)總統和美國國務卿舒茲(George P. Shultz)之間的祕密備忘錄。

這份備忘錄,是針對當時剛剛簽訂的中美三個公報之後,美國政府高層的祕密「但書」,根據波頓描述,在此備忘錄出現之後,美國對台軍軍售,一直都依照此備忘錄的原則來推動。

波頓「解密」雷根備忘錄

這個備忘錄,之所以引起美中台三方的政治震撼,是它完全針對《八一七公報》中,對台灣軍售原則的一種「轉圜」,《八一七公報》規定的對台軍售原則,為「對台軍售的武器在性能和數量上將不超過美中建交後近幾年供應的水準」以及「逐步減少對台武器出售」這兩項共識。備忘錄的文字如下:「公報簽署的前提,很明確地,就是美方任何減少對台軍售,都必須取決於台灣海峽的和平與否,以及中國本身尋求和平解決台灣問題之『基本政策』的連續性。」(The talks leading up to the signing of the communique were premised on the clear understadnig that any reduction of such arms sales depends upon peace in the Taiwan Straits and the continuity of China’s declared "fundamental policy” of seeking a peaceful resolution of the Taiwan issue.)「美國減少對台軍售的意願,完全取決於中國對和平解決台灣與中國分歧的持續承諾。(中國)應該清楚理解,這兩個問題之間的相連性,是美國外交政策的永久必要條件。此外,美國對台灣提供武器的數量和質量,必須完全取決於中國所構成的威脅,無論從量或質來看,台灣的防禦能力都須保持相對於中國的水準。」

多數評論認爲,這份解密的雷根備忘錄,遠較《台灣關係法》和所謂《對台六項保證》,對美國在對台軍售上的意義,是更加清楚的政策宣示,它既是波頓「挺台」的實質動作,也有搬出雷根「遺旨」逼宮川普不能輕易放棄對台軍售的想像,是波頓在離職之前用來提醒川普當局,必須要妥適對待對台軍售,而不能有違背與台灣之間協議的背叛行為。那麼,這是否意味著,至少在波頓看來,川普當局存在著某種「毀約」可能?因為,雖然波頓任內批准了大批的對台正式海外軍售(FMS),但是在台美之間正式簽約(台方與美國防部)之前,都還說不準。

有熟稔美台軍售模式、曾有美國在台協會(AIT)情報工作經驗的消息人士認爲,波頓公佈此文件,不是很好的預兆。他認爲,即使美國國防部國防安全合作署(DSCA)已經公佈了對台軍售的項目列表,但在正式簽約前,仍隨時可能被美國政府單方面否決,理由可能是政治局勢轉變、戰略重心轉移乃至不影響台海兩岸的和平,甚或中美達成協議等都有可能。尤其,這幾批大規模軍售,其中的靈魂人物是穿針引線的波頓,如今波頓與川普翻臉,川普急於在連任之路排除一切可能引起衝突的障礙,不能排除川普在最後一刻反悔的可能,雖然可能性並不高。

▼P-3C反潛機。(圖/ETtoday資料照)

▲▼P-3C反潛機。(圖/記者楊佳穎攝)

美國軍售承諾的不穩定性

以史為鑑,2001年,小布希(George W. Bush)政府一上台就立刻批准了大規模的對台軍售案,尤其是8艘柴電潛艇案,鬧得滿城風雨。但經過「9•11」事件的波折、美國國際戰略的迅速轉向後,這批大規模軍售計劃,真正落實的沒有幾項。後續經過陳水扁政府的一番慘烈折騰,以特別預算支應的昂貴代價,台灣才勉強獲得愛國者三型飛彈、紀德級驅逐艦和P-3C反潛機,而美國承諾幫助台灣建造潛艇的約定,在小布希政府毀約後,也一直沒有實現。直到蔡英文政府上台,重新打造「潛艇國造」政策,才有了一線曙光,但變數依舊很多。

相對於小布希時代台美之間因為陳水扁推動台獨和烽火外交而招致的糟糕關係,加上美國彼時因集中力量反恐而需要中國大陸協助,今天的中美台三角關係正處於再平衡的過程中。因為中國崛起而對美國領導地位構成的挑戰,華府已將中國大陸作為最主要挑戰者,對其遏制力度空前加大;同時因為中美不平衡貿易結構,川普也將中國大陸作為貿易戰的最主要對象,台美關係因而在得到大幅提升。這種宏觀態勢,或許可為台美軍售提供某種「保證」,使得波頓推動的軍售案未必會因其離職而改變,但美國在既往軍售議題上的多變,尤其是川普「一切都可交易」的生意人外交,難免會在塵埃落定前,讓人橫生疑慮。

美國對外軍售承諾的不穩定性,其來有自。例如拒絕以色列自行提升潛艇性能的計劃、杯葛以色列已經約定的飛彈採購案等。近期則有土耳其的F-35A戰機拒售,而土國還是F-35戰機計劃的簽約研發國家,並負擔此型戰機的零件代工,美國依舊翻臉如翻書,只因土國不按美國的國際戰略安排,擬加入「不結盟」陣營,同時又買了俄國防空飛彈。反觀台灣,沒有以色列或土耳其這樣在美國面前翻臉的資本,相反地,蔡英文政府正全力配合美國遏制中國大陸。不過,考慮到台灣選情一日三變,美中台關係又高度不穩,加上川普「變化多端」的特質,先做好預備方案,恐怕才是台灣的合理做法。

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