桂宏誠/增修「兩岸人民關係條例」是政治宣傳?

▲陸委會主委陳明通日前出席立法院兩岸條例審查,並上台接受立委質詢。(圖/記者屠惠剛攝)

●桂宏誠/民主文教基金會執行長、世新大學兼任副教授。曾任公務人員保障暨培訓委員會委員、國民黨大陸事務部主任、考試院簡任秘書兼機要室主任。

行政院提案修法增定《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第五條之三,對與大陸簽定涉及「政治性議題」的協議時,設下高門檻的事前、事中和事後之層層限制。陸委會主委陳明通稱修法的理由,是因今年初中共提出了「習五條」,兩岸統一進程幾乎「兵臨城下」,因此要「捍衛國家主權」和建立「民主防衛機制」。然而,面對中共幾乎「兵臨城下」所採取的對策,何以卻是立法限制「自己人」?

國民黨曾經提出簽定「兩岸和平協議」、建立「兩岸軍事互信機制」或「結束敵對狀態」等主張,在行政院草案的說明中,也例舉了上述即為須嚴格限制的兩岸協議。由於總統和立委大選即將展開,此時修法所提出的理由未必充分,難免讓人覺得與選戰操作有關。

共是不向美國承諾對台放棄武力

行政院草案的修法理由中稱,陸方「提出所謂『習五條』,強化對臺促統融合力道、不放棄武力犯臺及探索所謂『一國兩制臺灣方案』等主張,…,統戰分化臺灣社會,壓迫消融我國家主權」,好似「習五條」的重點在於「武統台灣」和「一國兩制」。其實,「習五條」未改既有的「和平統一」政策,僅其第二條「探索『兩制』台灣方案…」較具新意,而有開始研究規畫統一方案的意涵,但卻仍非主張「武統」。

中共採行兩岸和平統一政策迄今雖已四十年,但其從來未宣示放棄對台使用武力,但這並不等於「武統」。中共早期對台動武的條件,定為發生「台灣宣布獨立」、「外國勢力侵入台灣」或「台灣內部發生動亂」三情形時,才因對台動武而可能「順便」完成統一。

事實上,所謂中共「不承諾」對台放棄使用武力之說,其對象是指美國。美國和中共於1972年簽定「上海公報」時,中共希望美國撤離在台駐軍,美國則希望中共以和平方式處理台灣問題,但直到1979年中共和美國建交,中共仍未向美國做出對台放棄武力的承諾。

中華民國法統維繫兩岸國家主權和領土完整

直到2005年3月,因陳水扁總統積極推動「台灣正名」,中共遂制定了《反分裂國家法》,規定當「台獨分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實」、「發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變」或「和平統一的可能性完全喪失」三種情形時,得對台採取「非和平」方式或措施。此才是直接對台灣宣告可能動武的時機,目的在於反台獨以捍衛國家主權和領土完整。

中共將中華民國存在的法理現狀,視為「國家並未分裂」和領土仍完整。亦即,中華民國和中華人民共和國在法理上互不承認「主權」,因為雙方都宣稱自己才是中國,但務實地互不否認各自擁有台灣地區和大陸地區的「治權」。正因如此,只要法理上維持了中華民國的現狀,中共目前尚無法對台啟動適用《反分裂國家法》,因為默認了中華民國憲法捍衛了「一個中國」的主權和領土完整。同時,隨著民進黨執政時的台獨走向,對岸才提高了「武統」和「一國兩制」的聲量。

建構民主防衛機制的疑義

行政院的草案還建構了所謂的「民主防衛機制」,既對簽訂涉及政治性議題的兩岸協議草案,須經立法委員四分之三出席及同意的超高門檻,最後還要交付公民投票決定。此一以過半數的普通立法程序修法完成後,規範未來的立法者就特定事項不能再以同樣程序做出決議,其實已違背了憲政民主原則。不過,這種「民主防衛機制」對未來的立法者未必形成限制,因為以普通立法程序即能修法刪除。

「民主防衛機制」係德國鑑於納粹黨透過民主程序掌權後,廢棄民主制度的殷鑑,而在憲法中規定了自由民主憲政秩序不得廢棄的設計。行政院生般硬套此觀念,草案明定「主權國家地位與自由民主憲政秩序之毀棄或變更,不得作為政治議題談判及協議之項目」,但兩岸協議的內容若違憲,本應屬無效,何須在法律中明定成贅文?

「一國良制」取代「一國兩制」

目前在陸委會網站上,仍可看到1998年「我們對一國兩制之看法」的文獻,表明政府當時對「一國良制」優於「一國兩制」的立場。該文獻說明了反對「一國兩制」的理由,並主張追求國家統一後的制度為民主、自由和均富的「良制」。

換言之,追求國家統一既是《中華民國憲法》所定的義務,也必須在民主、自由和均富之憲政體制下完成。因此,增修兩岸人民關係條例第五條之三,政治性的宣傳意義將大於法律的可執行性。

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