梁家昊/打開中國近代司法史(下)—普設法院挽回司法威信

▲▼最高行政法院大廈。(圖/記者季相儒攝)

▲清末民初便有人提出在一般法院外另設專門處理人民與政府間爭訟的行政法院,1932年公布《行政法院組織法》,行政法院便沿用迄今。(圖/記者季相儒攝)

上一篇提到袁世凱大幅度的裁併審判廳,影響民眾對司法的觀感;然而當時袁世凱甚至明白表示,只要法官與其他行使司法權的行政官員嚴格依照法律與條理問案審判,任何濫用或干涉司法權限的軍政長官與企圖從中撥弄的地方仕紳都受到嚴格的制裁,又何必擔心「司法獨立」不能實現?

袁世凱登基皇帝失敗最終吐血身亡後,縣知事兼理司法的情況開始為人詬病,北洋政府的繼任者為挽救縣知事兼理司法導致司法不獨立之弊病,於1917年5月頒布縣司法公署組織章程,規定凡未設初級審判廳之縣原則上應設立縣司法公署,審理所在地的所有民刑案件初審。

縣司法公署設在縣行政公署內,由1至2名審判官與縣知事共同組織。審判事務一概由審判官完全負責,縣知事不得干涉;關於檢舉、緝捕、勘驗、遞解、刑事執行及其他檢察事務,一概規歸知事辦理,並由其完全負責。

儘管北洋政府創設了縣司法公署以濟其弊,但北洋政府之目標仍在兼併其他軍閥地盤,對於司法設置並不重視,故縣司法公署並未普遍設置。直至1936年,全中國由縣長兼理司法者尚有1436縣,審判廳普設不彰的情形就這樣一直延續到了國民政府時期。

國府時期的法院普設計畫

1927年,國民黨完成北伐、統一全中國,並在南京建立了國民政府,並將審判廳改名為法院,省高等審判廳改名為省高等法院,高等分廳改為高等分院,地方審判廳改名為地方法院,地方分庭也改為地方法院。1935年,國民政府頒布《法院組織法》,於縣市設地方法院、省設高等法院、中央設最高法院,「法院」一詞正式出現在中國。

然而,國民政府修法歸修法,但法院普設的速度卻未跟上修法的進度。原因除了要對付投機軍閥搞中原大戰,還要打日本人,還要打共產黨外,還跟當局不夠重視,以及法院權威沒有被普遍尊重有關。

國民政府成立之初,各地省政府都將管區內之法院視為自己轄下的一個下屬部門。曾有某法院的一位領導抱怨道:「你說我們法院人財物統管了好不好?我看夠嗆。我們法院力量小啊。我們開展工作必須得到政府和兄弟部門的配合。沒有政府撥款,我們法院大樓都建不起來。就說說我們法院執行局,離開兄弟單位的配合行嗎?就他(指法院執行局副局長)去執行財產?要是沒有別的部門配合,估計他人早就被執行了。因此,新設縣級法院的步子也明顯放慢了。」

為因應時局,國民政府在1936年頒布縣司法處組織暫行條例,於縣政府內設司法處以處理司法事務,並以縣司法處的審判官取代兼理司法的縣長獨立行使職權,其實這跟北洋政府時期設的縣司法公署沒什麼差別。惟因後續抗日戰爭、國共內戰等戰火瀰漫,導致司法建設沒有較大進展,直到退守台灣,接收日本殖民政府遺留的法院設施,《法院組織法》等規定也一併移植到台灣來。

行政法院的設置

清末民初,除普遍設立法院的問題外,是否要在一般法院外另設專門處理人民與政府間爭訟的行政法院,也存有嚴重分歧。當時的立法主張可分為三派:

一派是梁啟超、吳貫因等進步黨人的觀點,主張學習大陸法系的作法,在普通審判機構外設立單獨的行政審判衙門,也就是「平政院」。他們認為裁決行政糾紛是要行政閱歷的,普通法院的法官普遍缺乏行政經驗,審斷複雜行政事務恐無法勝任,判決效果亦難以允協,而設立獨立行政法院,則可以延攬政治法律專家處理行政爭訟,既維護司法獨立,又可避免司法牽制行政。

另一派以王寵惠為代表,主張採納英美法系的一元制,「實行民權之國,其人民與官吏在法律上為平等,即應受同一法律之支配,乃憲法上之一原則,而反乎此原則者,皆應排斥之」,因此不在普通法院外另設行政法院。

第三派以康有為為代表,側重保留傳統整肅吏治的國粹—督察院,在採納西方行政法治的基礎上進行改良。此派論點與民國的特色不合,所以支持者不多。

在各派爭論之下,以梁啟超為代表、主張於普通法院外另設行政法院略占上風,於是職司行政機關與人民間訴訟的「平政院」於1914年3月31日在北京成立。1932年11月公布了《行政法院組織法》,以行政法院為名代替平政院,行政法院便沿用迄今。

按照現代司法理論,司法獨立很大的一環就是司法機關的獨立,專門的法院更是基本要件。然而從當時的社會氛圍來看,司法獨立的概念來自於西方法律的產物,明顯的超越當時社會發展的現狀,導致行政機關兼理司法的傳統成為一種「潛規則」,才有縣長兼理司法或設立附屬於縣政府的司法單位,讓司法獨立精神打了折扣。

回首來時路,法院的建立及司法權威的成立實屬不易,我們應該珍惜如今這個得來不易的成果,期待未來司法有更健全高遠的發展。(完)

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梁家昊/打開中國近代司法史(上)—從中式衙門到西式法院

●梁家昊,律師,成功大學法律學研究所碩士。以上言論不代表本公司立場。

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