蘇南/從高雄氣爆談官員驗收疏失比業者維運刑責重?

2014年7月31日深夜,高雄市前鎮區與苓雅區發生有史以來最大的石化氣爆炸事件,不幸造成32人死亡、321人受傷,案發地點多條道路嚴重損壞,周邊店家重大經濟損失。

高雄地方法院於2018年5月11日一審判決3名公務員以業務過失致死罪,分別判處4年10個月有期徒刑。其中的楊姓及趙姓兩位公務員被以對排水箱涵工程初驗及主驗不實,疏未發現箱涵末端有3支石化管線包覆在內,就驗收合格造成日後4吋管線腐蝕,與本案氣爆發生具相當因果關係。

趙員負責的箱涵設計圖附註第13點記載「本工程施工範圍均有既設桿管線,倘有牴觸,施工前須協調辦理遷移」,表示管線一定要遷移;何況排水箱涵不得包覆管線及其不得懸空於箱涵內乃工程慣例與建築技術成規。但判決一出,很多公務員有感而發,「以後誰敢驗收公共工程呢?」

▲▼高雄氣爆時,多處路口如同遭炸彈轟炸,救難人員在廢墟中尋找罹難者。(圖/記者宋德威攝,下同)

▲高雄氣爆一審判決3名驗收的公務員4年多刑期,公務員驗收疏失卻比負責維運的業者刑責高,建議修法具體規定主驗及初驗公務員的現場驗收項目。(圖/記者宋德威攝)

驗收當時適用的機關營繕工程及購置定製變賣財物稽查條例,對於初驗、驗收作業程序未詳細規定,後於1999年5月公布實施之《政府採購法》第5章,有關驗收作業延續稽查條例精神,於採購法施行細則第91條第1項規定,主驗人為主持驗收程序,「抽查」驗核廠商履約結果有無與契約、圖說或貨樣規定不符,並決定不符時之處置。而會驗人員則會同抽查驗核廠商履約結果有無與契約、圖說或貨樣規定不符,並會同決定不符時之處置。若於驗收時,會驗人員代表驗收團隊下去箱涵抽查驗,依分層授權負責之工務行政,主驗通常會信任會驗人員的回報。

《政府採購法》第71條第2項規定,驗收時應由機關首長或其授權人員指派適當人員主驗。誰是適當人員呢?可能會造成對驗收工作互相推諉。同法第72條第1項前段規定,機關辦理驗收時應製作紀錄,由參加人員會同簽認。驗收結果與契約、圖說、貨樣規定不符者,應通知廠商限期改善、拆除、重做、退貨或換貨。同條第3項規定,驗收人對工程、財物隱蔽部分,於必要時得拆驗或化驗。但何謂「必要時」?其判斷標準該由誰決定呢?何況依罪刑法定主義,沒有明文規定的,不得定罪處刑。

本案爭議乃3支石化管線被施工商放置在地下箱涵內,是否法規有「明文要求」驗收公務員須進入陰暗的箱涵詳細檢點?工程慣例上,一般的驗收紀錄通常會寫「僅對抽驗部分負責,未抽驗及隱蔽部分,由監造與廠商負責」,本案也有如上記載。但是司法機關卻否定這種說法,謂對隱蔽部分,驗收者既然有權要求拆驗或化驗,為何不予執行?但工程驗收者除特殊情況外,一般都不會這麼做,因實際執行有其困難度。

公務員有犯罪意圖或過失嗎?刑責成立除客觀因素外,尚須衡量主觀因素是否有應作為而不作為。本案並未查到公務員有貪汙情事,雖然判決書載明「可預見」,但令人質疑的是,以1992年11月驗收完成時的土木公務員之科技水準,可能「無法預見」!

責任應屬驗收或維修管理呢?榮化擁有之4吋管線自81年使用以來,這23年的檢測維修有確實執行嗎?中油及中石化委託檢測的金茂公司說,每次檢測都包括3條管線(中油的8吋管、中石化6吋管及榮化4吋管),再把數據資料一併回報給中油。依目前呈現的證據資料,管線確實有做陰極防蝕(法院及檢察官都沒有不同意見),但管壁變薄現象,依照陰極防蝕/緊密電位檢測法(或事發當時業界普遍使用的檢測方法)是否就能夠發現呢?倘陰極防蝕有效且執行徹底,何以管壁厚度已腐蝕85.9%,卻沒有維修或通報,最後導致管線破裂而釀成大禍。

法院庭訊時,兩位公務員皆表示驗收時均依契約內容,並無過失所以「不認罪」;然而審判長則不認同,反問律師「主驗只要在馬路上東張西望就好了嗎」。高雄市政府表示,即使管線懸空附掛在箱涵未按圖施工,若檢測及維修確實執行,就不會造成鏽蝕及氣爆;何況管線完工後的後續使用、保養、維修,非屬市府權責,判決中認定驗收疏失行為與氣爆有相當因果關係是否合於經驗法則及論理法則呢?

筆者以為,當時法令(稽查條例)對於工程驗收作業未有明確規範,且現行《政府採購法》僅規範驗收是抽驗性質,建議修法對於主驗及初驗公務員的現場驗收應抽驗哪些項目具體規定,不要用目前的「必要時」得拆驗或化驗之模糊化字眼。主驗、初驗及監造的職責,在工務中各有不同,何以罪名及刑期皆相同呢?驗收不實與氣爆事故的因果關係,也建請鑑定單位及未來的二審法院詳查,使公務員了解未來驗收的責任界線在哪?以及此案到底是行政責任、刑事責任或國家賠償責任?

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▲雲林科大科技法律研究所 蘇南教授●蘇南,國立雲林科技大學營建系教授,交通大學土木工程博士,中正大學法學博士,中國政法大學法學博士。以上言論不代表本公司立場。

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