周宇修/揭弊者,是抓耙仔還是社會良心?

▲抓耙仔,檢舉,舉手,揭弊。(圖/視覺中國CFP)

▲政府機關官員貪腐問題,透過內部人員舉發更有成效,但也應該制定法律保護勇於揭弊者。(圖/視覺中國CFP) 

去年的司法改革國是會議曾在分組會議第三組討論到了「吹哨者」的保護。第三組的討論背景在於,有鑑於環保犯罪案件增多,因此希望鼓勵企業的員工進行「窩裡反」,而有打算針對檢舉員工給予保護以及檢舉獎金。類似的,第五組也提到了應該在公部門制定《揭弊者保護法》(Whistleblower),以健全整體公務機關之廉能。

去年12月,法務部與廉政署也正式在一場研討會中表示,《揭弊者保護法》自2012年提出後,經過四次國會審理,迄今還未能三讀通過,至為可惜。在司改國是會議正式決議後,希望能夠加速法案的審查而正式施行。

根據目前《揭弊者保護法》草案中所訂揭弊者所揭弊的範圍大致上有:故意犯刑法瀆職罪章之罪、犯貪污治罪條例之罪、違反公務員服務法而情節重大、違反公職人員利益衝突迴避法而情節重大等情形。此外,草案主要設計了對揭弊者及與其有密切關係者的保護措施(包含禁止不當待遇、身分保密以及保護令的核發)、揭弊的程序,以及之後對揭弊內容的調查程序。

從幾個角度來說,就算沒有實際的揭弊行為,《揭弊者保護法》本身的存在就有一定效果。以賽局理論而言,當一個群體在運作上有意思聯絡而產生一致性時,就不容易從外部打破這個潛規則。舉例言之,如果一個單位的大部分成員都有違反前述貪污治罪條例的情形時,大家為求自保且繼續分得利益,必然會要求有涉及的人要繼續這些違法行為,如果退出就給予嚴厲制裁等等。也因此,其他執法機關就難以得知其中的問題所在。此時,《揭弊者保護法》的存在,就會讓這種一致性產生不穩定,因為就算有人退出這個小圈圈,也不會因此而有不利益。在這時,一致性的可行性就大幅降低了。

相同的道理在《公平交易法》中就有所運用,俗稱的「寬恕政策」、「窩裡反條款」,就是讓一起哄抬價格的店家在事後可以出來檢舉違法,而自己不用或減輕受罰的規定。「寬恕政策」從制定迄今雖然只成立了二件案件,但我們至少可以推論,如果沒有這個條文,查不到而且有實際行為聯合漲價會比現在多出不少。因此,光是《揭弊者保護法》本身的存在,就能夠某種程度的預防集體貪瀆的情形發生。

此外,對揭弊者而言,有些是在不知不覺中一起被攪進了這個醬缸文化,等到發現而想爬出來時,已經為時已晚。也因此,如果要期待一個人只靠良心去對抗這一切,事實上是過於樂觀。從過去的例子可以看見,當揭弊者的真實身分被揭穿,隨之而來的是各種心理或物理上的報復。就此而言,如果沒有一個豁免責任的機制,這些深陷其中的人在利弊權衡下,可能還是只會選擇隨波逐流、積非成是。也因此,像這種確實有不法行為但願意出面的人,或許讓他減免法律責任在道德上或許有檢討空間,但在政策上確實是必要。

事實上,很多出面檢舉的人後來都很不好過,包括當時檢舉林錫山的基層公務員,不僅被調單位冷凍,考績更是連續三年乙等;而日前才向大法官提出釋憲聲請的戴立紳,則是涉案後出面檢舉其他同仁,雖然刑事換得免刑,但身分外洩,在原單位飽受排擠,每天坐立難安,又因為《公務人員任用法》規定過於僵化,導致其被免職,到現在還沒有工作。如果揭弊者都要能承受這麼多不利,那麼揭弊一事,勢必成為空談。

就筆者與諸多公務機關打交道的經驗,認真努力的人依舊還是多數,只是星星之火可以燎原。《揭弊者保護法》並非對於公務員或其他從業人員兢兢業業的否定,而是一個能與食品相存的防腐劑。期待政府早日實現前述司改國是會議的結論,讓台灣的法治能再往前進一步。

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●周宇修,執業律師,哥倫比亞大學法學院訪問學人、公益法律全球研究網成員。關注人權議題,參與台灣及國際公益NGO成員之人權策略擬定與推廣。以上言論不代表本網立場。88 論壇歡迎更多聲音與討論,來稿請寄editor88@ettoday.net

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