林忠正/恐龍司法怎麼改?陪審制有解

2017年02月21日 00:05

▲為兌現司法改革,蔡英文總統親任司法改革國是會議籌備委員會召集人。

文/林忠正

多年來,台灣民調皆顯示司法部門一直是民眾最不信任或最不滿意的機關。為此,蔡英文總統兌現選前承諾於2017年1月間親自擔任召集人,並遴選成各方人士16人成立了司法改革國是會議籌備委員會。日前也公布了5個分組會議的21大類議題與101位分組委員的名單,包括16位原先的籌備委員,另有15位是票選產生的法官、檢察官和律師,其他70位則由籌備會推薦人選,並規畫於6月間召開3天司法改革的國家是會議。

滿桌菜單民眾看不懂

議題公布後,多數民眾看不懂這些議題內容,也很難了解這些議題和保障司法正義有何關係,更不清楚與自己本身的權益有何關聯,乃至於民眾反應並不熱烈,甚至擔心這次的司法改革國是會議,會不會又再次淪為司法界的大拜拜?如果開完會的結果司法亂象依然不變,僅再次擴充了法院和檢調機關的人員編制與預算,增加一些主官位子而已。其實司法圈的人都知道,無論多進步的司法制度,在執行方面都需隨著社會變遷而調整,並不是一次會議就能達到理想境界。

回顧台灣過去2次司法改革國是會議,都是朝野合力進行體制的革新,而且成果不凡。1990年,李登輝總統會見「野百合學運」的學生代表,同意召開國是會議解決重大憲政爭議。同年6月28日,在國民黨和民進黨的全力支持下,召開國是會議決定癈止「動員戡亂時期條款」,終結了「萬年國會」,恢復國會定期改選的民主制度,拋棄了獨裁的威權體制,奠定了台灣真正民主化的基礎。1996年李登輝連任總統後,於同年12月間召開國家發展的國是會議(國發會),雖經濟議題居多,但這次朝野集會最大的貢獻即為「癈省」,讓台灣進一步走向正常的國家體制。

2017年即將召開的年金改革國是會議,則是面對台灣人口迅速老化所帶來的退休制度破產問題,希望拉近官民不同的退休制度,建立「老有所終」的公平社會。而這個年金會議説得上是「全民利害與共」的體制大翻修,冠以國是會議也説得過去。然而,回頭看看這次的司法改革國是會議內容,會覺得這根本不是個體制大改造的朝野會議,因為部分議題只是一些司法執行的技術性會議,而且應是由總統或司法院長所領導的司法改革研究組織,長期需投入研究和推動改革的目標。既然號稱司法改革國是會議,就要做到一些關鍵性的體制改造,如此才能進一歩落實司法正義,滿足民眾的期待。

▲李登輝同意召開國是會議解決重大憲政爭議,終結萬年國會之歷程。(圖/政治中心製)

陪審制能解決檢察官弊端

其實,最讓一般人詬病的司法問題,不外乎是「檢察官濫訴」和「法官濫用自由心証」的弊端。不少案子明明證據薄弱或是無罪、微罪的行為,檢察官也常重重起訴,還有輸了也要不斷上訴的潛規則。即使一件小小的刑事案件,也常得糾纏多年,使得當事人和關係人承受不少壓力。為何某些檢察官要如此濫訴?説穿了,就是為了求業績和升官!

原因在於,査案檢察官寫完起訢書後通常就沒事了,但出庭公訴檢察官有可能接手的案子過多,常常不清楚起訴書的內容和事證,無非僅講些「如起訢書所言」的官話,然後坐在法庭上熬時間。此外,法官想在法庭上搞清楚案情也不容易,因為查案檢察官不會來法庭。於是,辨案起訢的檢察官只負責寫起訴書,不必出席刑庭的調查和辯論,訴訟的成敗和他也沒什麼關係,更不必承擔被告被判冤獄,或無罪後卻傾家盪財的賠償責任,就連一句抱歉也不必表達!這不是檢察官人力不足才造成辨案品質不佳的理由,其實就是體制設計不良的問題!

台灣的檢察官約有1,400人,所有地方法院一年新收的大小刑事案件約有47萬件,也就是說,平均每位檢察官每年需處理335件刑事案件。美國人口3.2億,各類檢察官約7萬人,一年至少要處理2千多萬件刑事起訴案,平均每位檢察官每年接到約300多件案件。然而,美國法院採陪審制,檢察官必需全程參與法院的調查和辯論,不但工作量多,品質要求也比較高。於是在陪審制度之下,檢察官的優劣立分不需什麼退場機制,因為打輸的官司多了,就是得走路;此外,陪審制亦會減少檢察官的濫訴,因為濫訴很可能會打輸官司而被淘汰。

這也就是在陪審制度下,為何絶大多數的刑事案件會由檢察官和被告律師達成認罪協商,而不必再進行法院的審判。而且,大部分的刑案也都不會上訴到高院(上訴法院)。從這個角度來看,陪審制度不也節省許多人民和國家的資源嗎?以美國1999年的統計為例,在聯邦地院動用到陪審團的受理刑案件僅5%不到,而民事、刑事案子合併計算也不到2.5%;各州地院新受理的刑案中,不到1%的案子會動用陪審團,若民、刑事合併,更低於0.7%。

陪審制能讓法官公正客觀

台灣常批評檢察官濫訴,但刑案的定罪率為何又高達96.6%?(中國大陸的定罪率甚至高達99%,這又有何意義?)關鍵就在於台灣法官的司法制度!法官也是人,法官有了升遷制度,自然會配合司法體系現有的主流文化以及「上級的期待」,否則怎麼升官?想升官就不太可能有真正專業的「獨立審判」!尤其現在媒體鋪天蓋地,加上諾大的民粹壓力,法官為何得自己一個人承受呢?如此情勢下,又怎能期待法官專業的「獨立審判」呢?

此外,審判過程中,由於辦案檢察官通常不會出庭,而是由公訴檢察官執行公訴任務。為了釐清案情,法官不得不仔細詢問被告,這會導致當事人覺得法官跟檢察官站在同一條線上,並非中立、公正的問案。加上法官在判決上享有「自由心証」的特權,刑事被告或輸了民事官司的一方,當然就會懷疑法官的立場。還有一些缺乏追求正義的法官案件一多就偷懶,所以判決盡量附合起訴書能省事就省事,反正還有二審、三審接手處理。結果就是,當事人懷疑法官是恐龍,而敗訴一方不打到三審,甚至不走到再審或非常上訴就不甘心。

然而,我們的法官所辨的案子真的太多了嗎?美國聯邦和各州各級法院的法官總數約3萬人,最近一年審理、民刑事案件約1億又3百萬件,平均每位法官一年約處理3,300件;台灣法官約2,100人,法院一年處理的民、刑事案件約300萬件,平均每位法官一年處理約1,400件大小案子。由此可見,法官人數不足不是審判品質不佳的真正理由,真正的原因,還是體制設計不良的問題。

▲陪審制是實踐直接民主的最佳途徑。(圖/路透社/示意圖)

陪審制讓社會尊重審判結果

也有不少民眾懷疑法官會拿錢了事。其實在陪審制度下,法官才能真正公正的執行「當事人進行主義」,也不必承受來自上級、親友或是民粹輿論的壓力。有罪、無罪概由陪審團一致性決議,法官只是依陪審團的決定從事量刑工作。辨案的檢察官不但要用心辦案,努力收集犯罪證據,更會要求警調人員遵守偵查的正當程序(程序正義);律師也不必看前顧後,為了自己往後的生意著想,一直要對每個法官必恭必敬,而不敢在法庭上力爭當事人應有的權利。

在陪審制之下,地方法院的法官只要讓雙方在陪審團前充分享有公平、公開的攻防機會,從雙方攻防中釐清事實真相。每位法官也幾乎都是獨任的庭長,如此就少了許多爭取升官的計較,一審法官更不必為了寫長篇大論的判決書而焦頭爛額,也不必去抄一些看不懂「似古非古」的判決內容。屈時,也不會有人再說法官收紅包的問題,法院和法官自然會贏得民眾的信任,因為收買法官也沒什麼效果了,而且要收買全體(6到9位)陪審員做出無罪的共識決,絕對是超高門檻的事情!我們相信檢察官體系反對陪審制是正常的人性反映,大多數法官贊成陪審制也是正常的現象,因為勞逸易位了。

部分司法機關建議將審判制度改為參審制,大概是傾向引進德國的制度,甄選特定資格的民眾參與審判。德國的參審制度非常複雜,少數來自民間具有表決權的參審員所承受的壓力,一定比人數衆多的陪審員大得多,反而不如英美陪審制的原則簡明可行。由於我們的司法大老們多數是熟悉或留學日本、德國的人士,可能會偏愛自己熟悉的德日體制。所以這次的司法改革國是會議不僅缺乏研究英、美審判制度的學者,更沒邀請具陪審制實務經驗的律師或檢察官參與,改革的眼界自然只限德日範圍內。老把戲玩不出新花樣!改革方向嚴重背離了民眾對於司法大改革的期待。

天下沒有完美的制度,陪審制和參審制也各有優缺點,在國際間的學術和實務討論也很多。但是2、3百年來英美社會都沒出現過要求癈棄陪審制的浪潮;反而是日本和德國的審判制度改變許多,而且法院都曾沈淪為法西斯政權的血腥打手。顯然英美的司法制度和陪審制具有更高的穩定性,至少是支持英美民主制度的重要基石。最近美國新任總統川普發布了令人爭議的限制移民命令,便立即受到法院的挑戰和制衡,足見司法制度對維護民主體制的重要性。台灣的司法制度,有這種維護民主的制衡設計,和挑戰獨裁者的文化嗎?

▲學習英美陪審制的規範和經驗,再做微調或分段實施,皆能讓台灣司法邁入改革之路。(圖/達志/示意圖)

但是,司法界的精英們也千萬不要認為台灣民眾水準不足,沒有能力實施陪審制。數百年前美英社會開始實陪審制時,人民大多沒受過正規教育,但表現上也不算太離譜,更沒有淪為統治者整肅異己的工具。而今天,台灣成年民眾近半具大專教育程度,大部分都具有合乎邏輯的判斷能力,更何況,法官還會對陪審團進行說明。例如本案應適用的實體法、哪方應負舉證責任、完成舉證責任所需的證據程度等,以及形成裁決所需的程序。陪審團在各方詰問和陳述完成後,會就每條檢方起訴的行為是否有罪做出意見一致的共識決(也有極少數州法院採高門檻的絕對多數決,例如12人的陪審團至少必需有10人以上做出有罪或無罪的決議)。

其他人,包括法官在內都不可以參與或旁聽評議的過程。由於台灣沒有什麼人有陪審制審判的實務經驗,德日刑法的權威更怕地位動搖,不免過度強調了陪審制不可行的論點。英國小報林立, 狗仔充斥,但是審判過程中也沒有發生過追逐陪審員的暴料事件,因為在實施陪審制的國家裡,陪審員洩漏裁決過程,或其他人接觸或打聽陪審員的行為,即使是媒體也會被判處藐視法庭的刑罰。

除了比較重大的案子,審判時也不是所有案件都要集中陪審員,並將之隔離避免與社會接觸。何況參審制也是從頭學起,那為什麼不採取能普及民眾的司法教育、反映一般公民(對於損害賠償)的價值觀,而且又能實踐直接民主的陪審制?陪審制只要學習英美陪審制度的全套執行規範和經驗,再依社會習俗做些微調,或先從重大民刑案分段實施,都是可以接受的方式。只不過為了加速審判的效率,(美國)聯邦地方法院決定要不要接受檢察官起訴的大陪審團制度,則可改由法官主持的聽証會所取代,而不是維持現在檢察官起訴書的制度,如此無論多爛,地方法院就必須照單全收,毫無拒絕的權利。也只有改採陪審制,台灣社會才會認為我們的司法能直正的走向獨立,脫離政治和黑金對司法的影響!

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●林忠正,經濟學博士,曾任立委、金管會委員、民進黨副秘書長、及中研院、台大教授。以上言論不代表本報立場。88論壇歡迎更多聲音與討論,來稿請寄editor88@ettoday.net

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