莊春發/5G釋照倒數 莫讓電信市場遭壟斷

▲世界各國預計2020年相繼加入5G商轉,而我國目前也已展開5G釋照的前置作業。(圖/CFP)

●莊春發/東吳大學法律系兼任教授。

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今年(2019)是國際5G行動通訊網路商轉的關鍵年,中間包括美國Verizon通訊公司,南韓SK電訊、韓國電信、LG Uplus等三家電信公司都宣布啟動5G高速行動通訊網路,英國電信的EE等三大業者亦擬在今年推出5G服務,Vodafone也擬在19個城市測試,英國希望實現16個商用5G的部署。日本與德國近月來也開始釋出5G頻譜,估計明年將進入5G的時代。根據日經新聞的報導5G服務的進程,在20國集團今年英國、南非、義大利相繼啟動,預計明年法國、澳洲、加拿大、俄羅斯等12個國家將加入5G的商轉。

基於世界各國積極推動5G的商用進程,行政院原本預計明年(2020)6月完成首波5G釋照,不得不提前至今年的年底或明年一月。依照法律過程,5G的釋照首先必須由交通部公告「第一類電信事業開放業務項目、範圍、時程及家數一覽表」修正作業草案,行政院預計今年6月會核定該草案。之後,再由國家通訊委員會進行相關管理規則的修訂、頻譜拍賣的作業。國家通訊傳播委員會評估,上述之作業需時8到10個月的時間,預計明年上半年可以完成5G的釋照,在時程上與上述先進國家的時程上相似,並沒有太大的落差。

為了跟上先進國家5G的商轉的進度,政府部門的態度似乎有些急躁,急躁下所擬定的政策往往較容易掛一漏萬,在此個人提出一些看法,提供相關主管機關參考。

▲NCC評估,5G釋照相關作業需8到10個月的時間,預計明年上半年可以完成5G的釋照。(圖/ETtoday資料照)

5G頻譜的釋出政策必須注意「促進市場的有效競爭,以及保障消費者權益」的原則。5G頻譜來源為3.5G,該頻段因為目前衛星電視使用的關係,最多僅能騰出270MHz。5G技術標準在3.5GHz頻段的單載頻頻寬從10MHz起跳,最大可支援到100MHz,但如果以最大頻寬100MHz為目標來釋出頻率,競標的結果國內最多可能僅能支撐3家業者。源於國內過去2G、3G、4G的發照的情形,實務上發覺市場上若僅存在3家業者,最後的結果是市場往往不易產生有效競爭。電信市場上必須存在4家以上電信商的市場結構,市場才能產生有效競爭的機制,消費者也才能夠獲得福利的增進。

以國內為例,過去2G時代,雖然剛開始時有8家廠商,經由合併之後,最後則僅存中華電信、台灣大哥大、以及遠傳等三家廠商,從資料上可以發覺此三家廠商似乎僅著重於各不同的市場,市場上感覺不到它們彼此之間存在強烈的競爭關係。3G時代雖然市場引進了亞太電信與威寶電信兩家新廠商,可能由於新廠商競爭力太弱,市場上仍感覺不到應有的競爭情況。

一直要到4G市場啟動時,2018年開始的價格競爭,國內中華、台哥大、遠傳三大電信相繼推出499元行動上網吃到飽促銷方案。遠傳電信更透過與Line的合作,經由LineMobile品牌主打低價市場,長期推出299元行動上網吃飽資費,市場上才感覺存在正常的競爭情況。經過2018年市場激烈的價格競爭後,我國4G資費之國際評比,顯示比2016年進步許多,使消費者能夠從而享受巨大的消費者利益。

▲去年國內電信業者相繼推出499元行動上網吃到飽促銷方案,吸引不少民眾前往辦理。(圖/ETtoday資料照)

資料顯示短短五年,4G的 ARPU從初期破千元的水準降到五百元,消費者享受了前所未有的行動通訊利益,此政策的改變進一步帶動了各家電信公司創新數位行動應用服務的蓬勃發展,消費者與整體社會是市場競爭下的最大贏家。主管機關通訊傳播委員會藉由引進新業者進入市場,帶動競爭進而創造消費者福祉之目標,終於在4G業務開放後看到應有的成效。

另外,從先進國家的經驗觀察,若行動通訊市場上只有三家大業者的結構時,行動通訊服務市場事實上並不存在有效競爭,市場至少要到有第四家業者行動通訊業者存在時,市場才會有機會形成有效競爭。

因此,實務上可觀察到2016年英國Ofcom針對Three與O2的合併案,英國Ofcom向審查機關歐盟執委會表示極力反對,它主張的基礎是:「競爭是電信市場的血脈,帶動創新、提升涵蓋、合理化價格,且不只是消費者福利的基礎,更是進步的驅動力」。Ofcom因此進一步地發動調查行動,調查了25個國家行動通訊服務資費的情形,發現:「行動通訊市場只存在三家大業者的的國家,資費比有市場存在四家業者的國家,要高出約10~20%的費率;奧地利政府更表示,自從2012年Three與Orange合併,市場剩下三家業者後,平均行動通訊資費上漲了15%。」最終,歐盟執委會駁回Three與O2的合併案。

2016年,歐盟執委會審查義大利Wind和H3G的合併案時,考量主管機關AGCOM經過市場分析後,認為「四家MNO縮減為三家」會對市場競爭造成嚴重損害,故以「合併雙方必須切割部分頻率與網路設備,成立第四家全國性MNO」做為對競爭利益損害的補償條件。最終法商Iliad願意承接第四家MNO的角色進入市場,從Wind和H3G手中承接部分頻率與網路設備後,在2018年5G頻率競標時也得標了AGCOM特地保留的20MHz頻寬給法商Iliad。

2018年4月,日本主管機關MIC亦同樣的認為市場只有三家業者時競爭誘因不夠,為促進市場競爭,於是通過審議,授予Rakuten在1700MHz頻段20x2MHz頻寬的頻率使用權,正式引進第四家MNO;2019年,比利時預計將拍賣700、900、1400、1800、2100、3600MHz頻段,由於目前有國內三家電信業者,政策上亦將以引進第四家業者為主要政策目標。

是故,國家通信傳播委員會在制定5G頻譜釋照時,除要考量公平,與頻譜效率使用的目的外,事後電信市場是否能夠產生有效競爭的結果,看來比前面的考量因素公平與效率更為重要。而5G釋出的原則制定是否最後能夠獲得市場出現4家廠商,從而產生市場的有效競爭結果,與其制定最高頻譜上限至為關鍵,若上限能改70MHz,使5G市場四家廠商持有的頻譜分別為70/70/70/60,相信我國電信市場的5G釋照,不但可以獲得公平、效率的目標,而且因為維持市場4家廠商的市場結構,同時可獲得市場有效競爭之結果,從而能夠保障消費者之最大權益。

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