ETNEWS > 論壇 > 雲論 2017年06月20日 00:10

林忠正/公共建設Vs.產業發展 「前瞻」的錢該花在哪?

前瞻,嘉義縣政府秘書長張志銘,大埔美精密機械園區,馬稠後產業園區(Photo by總統府/Flickr)https://flic.kr/p/U7Mvbe

▲逾8千億元的「前瞻計畫」引來工商業界酸言酸語,他們認為這些錢投入基礎建設而非產業發展對經濟毫無助益。(Photo by 總統府/Flickr)

蔡總統計畫以8,800億新台幣特別預算在8年內投入軌道、水資源、綠能及綠能等前瞻基礎建設,希望能滿足台灣下個世代的生活及經濟需要。在野黨除了大罵執政黨借機綁樁外,更猛批政府浪費民脂民膏。這種老戲年年都有,除了朝野角色互換,在野的一方也常講不出什麼反對的大道理。

目前「前瞻」的各項建設方案,除了缺乏更詳細的工程內容及成本效益資訊,乍看之下似乎也沒有什麼大問題,也都是人民生活上都得面對的問題。只要政府的財力許可,而且計畫方案正確的話,平均一年只多出1千1百億的基礎建設,大約是GDP的0.6%,並非是什麼淊天大罪。事實上,前瞻計畫的關鍵,反而是在於民進黨政府該怎麼去執行,以及怎麼節省無謂的浪費!

政府的錢該用在哪?

工商界通常比較在意的,是與自己的生意有關和發展的機會,看到政府要花8千多億在基礎建設,而非投入産業發展,心中自然不是滋味。其實,工商界各種酸言酸語的批評也不令人意外,因為大部分基礎建設的經營,本來就不易獲利。但若沒有這些基礎建設,工商業的運作就會出現一大堆問題,民眾的生活也會陷入困境。

台灣的工商界動不動就要求政府降稅,又常批評政府的錢沒花在產業發展上,且指責錢都浪費在基礎建設上。就像台灣民眾多能體驗高鐡的重要性和便利性,但時至今日仍然有不少嚴苛的挑剔。其實,這只是更凸顯了台灣工商界領䄂的狹隘眼界,唯利是圖,卻甚少關心公共利益。

政府的存在是必要之惡,因為許多民生活動都是市場機制和私人所做不到或不願做的事,從國防、治安、國民教育,到日常生活所需的水電供應網絡、空汙管理、自然生態和生活環境的維護、交通網絡以及大眾運輸系統等,都必需要有政府的高度介入才能推動。很多時候甚至要政府自己經營,才能提供大眾比較低亷和公平的服務。

但是,政府運轉的動力並不像私人企業有追求最大利潤(最低成本)的誘因,更不像私人企業必需隨時面對市場競爭的壓力,也因此無法致力於最有效率的資源配置。掌握政府決策的政治人物,追求的多是政治權力,尤其一般官員的職位也不是經過市場競爭而來,更不具有經營企業的長才。所以,政府經營的(公營)企業一向效率低落,也無可避免因政治力的介入而弊端叢生。

簡單來說,政府在經濟領域裡絕對沒有能力扮演「大有為政府」的角色,只能去做民間企業不願做或無法做的重要事情,例如各種基礎性的公共建設;而政府從事任何經濟活動的代價,包括公共建設的支出,也注定逃不出低效率和浪費的情形。

政府非產業發展領頭羊

2002年,政府執行「兩兆雙星」的產業升級計畫,規畫了台灣核心與新興產業的發展方向。當時的半導體和面板產業,在政府的扶持之下先興後衰,尤其現在幾乎都成了「慘業」,賠掉的錢早已超過先前賺的總合。早年政府曾大力支持迷你級電腦的產業發展,但後來的潮流卻變成個人電腦(PC),而現在的智慧型手機則在雲端技術的協助之下,未來也有可能取代個人電腦。

新竹科學園區,半導體,代工(圖/視覺中國CFP)

▲台灣第一座科學園區──新竹科學園區,區內廠商即以經營生產半導體、面板等電子代工服務為主。(圖/視覺中國CFP)

其實以前的十大建設失敗的例子也不少,只是被政治文宣美化了。這幾個例子只是要説明:政府不是神,政府大大小小的官員極少有經營企業的實戰經驗,根本無法精確判斷産業和產品的未來變化,要政府官員成為產業發展的領頭羊,根本就是搞錯了政府角色的本質和功能!

不少人常説政府要多多接觸工商業者,多聽工商界的建言,才能擬出正確的產業發展政策。這種看法似是而非,其實重點是要看建議的內容是什麼,如果建議是為了改善台灣工商業的經營環境,例如哪些管制不合理、哪些法規限制了企業的發展和創新、哪些行政程序可以簡化、哪些基礎建設不足等,當然政府就要迅速改正。如果建議的都是對於企業如何減稅、如何補貼、以及如何奬勵,就要謹慎分析是否背離了政府的角色和能力。

人不自私天誅地滅,企業界的政策建議也都是基於自身的利益考量,難免誇大自己產業過去或未來的經濟貢獻,不斷抱怨台灣稅負過重,更希望自己的企業得到政策的加持,拿到更多的投資獎勵、補貼、或減抵稅的優待。

文化法規扼殺了創新

回頭看看美國各新興產業的發展過程,從亞馬遜(Amazon)、谷歌(Google)、雅虎(Yahoo)、臉書(Facebook)、Uber、Airbnb甚至到蘋果(Apple)等跨國巨型產業,哪一個在發展階段就能得到美國政府的政策輔導和獎勵?其實,它們也不是靠什麼基礎科技上的突破,而是科技應用的創新而已。

就美國的歷史而言,政府基本上就沒有什麼產業發展政策。當然,美國市場規模夠大,一個有用的商業創意本來就很容易聚集足夠的資金和消費者,而得到進一步發展的機會。但是,這也需要一個講究自由放任的市場環境,才能容許各種工商業和人才從事創新的活動。

台灣的經濟和產業發展缺乏動力的根本原因,在於管理工商的法令體制高度僵化,而其根源則來自於千年中國統治者獨尊儒家的結果。這種文化在本質上就會扼殺社會創新的動力,因為許多重要的創意和創新,就是來自於反叛主流的異想和異見。

簡單的說,英美法體制之下只要不是法律禁止的工商活動,私人企業都可以先做。甚至,目前政府禁止的工商活動,也可以直接經由一般司法訴訟或憲法官司,而得到合理的解決。但是,在台灣可以嗎?台灣管理工商業的體制精神,就是延續儒家的統治文化,所有的工商業活動都得合乎現行的法令,法令沒有明白規範的(新)領域就不能做,否則就視為違法的地下經濟活動。在這種環境下,創新活動自然受到極大的限制。

2010台北國際花卉博覽會,流行館,遠東環生方舟,回收,寶特瓶,創意服裝,(Photo by 莊信賢/Flickr)https://flic.kr/p/8K9t5Z

▲台灣許多創意、創新產業之所以缺乏動力,在於法令體制過於僵化扼阻了發展。(Photo by 莊信賢/Flickr)

由於台灣政府的行政權太大了,若工商業者的新生意或新產品被主管機關禁止而有不服時,就必需先走訴願程序。訴願走不通了,再到行政法庭走行政訴訟的路。這些都走不通了,受害的工商業者才能申請釋憲。我們和英美法體制之間最重要的差別,就是工商業者在這個訴願和訴訟過程中,相關的生意或產品大都無法再繼續。就算多年後有可能嬴得行政法庭百分之一的勝算,不過生意早就完了。

以Uber為例,它在歐美國家可以一面營業,一面向法院打合法性的訴訟;但在台灣Uber就沒有這種機會了,只要我們主管機關一個行政決定,就可以命令Uber立即停止營業。唯有停止營業,才能走漫長的救濟手段。而我們的交通部一開始沒有任何作為,是因為懼於Uber巨大的影響,才被迫提出多元計程車的折哀方。我們體制的運作,基本上就是反創意和反創新,除非你聚集了足夠的能量和政府對幹。

擺脫代工台灣才會進步

台灣的經濟發展模式就是靠代工起家,生產活動也多是代工出口。連會設計的腦子也是幫人家代工,永遠不敢冒險嘗試自己的創意和創新。

就連政府立的法律也是代工習慣,都要等歐美大國立了法,新興產業都快要成熟了,才敢引進新產業和新產品的法規。台灣大企業家更是代工習慣了,幾乎失去了企業家冒險犯難的精神,因為引進技術和代工出口的風險最小。台灣經濟從1960年代走向代工出口模式之後,就得到迅速繁榮的機會;但這一、二十年來,卻因中國和開發中國家的低工資吸引全球代工產業,使得台灣的經濟發展由盛轉弱。

台灣經濟發展停滯不前已有多年,這也是因為過去全力發展代工出口產業必然承受的苦果。這是我們台灣官民的共業,不應單怪政府,只能說:「成也代工,敗也代工。」

其實,代工文化還真的很貼合華人的儒家文化,因為代工就是接受國際大廠的權威領導,不必冒險,也不必想太多,更不用因成就自己的創意而成為經濟活動的叛亂分子。以西班牙的產業條件,一個1974年才成立的成衣商颯拉(Zara)都可以發展出自己的品牌和快速展店的商業模式,才一、二十年就在全球設立1,808間零售店,成為世界級大廠。反觀台灣早在1960年代就已是成衣出口大國,但到現在還一直停留在代工階段,沒有一個屬於自己的世界性品牌。這要怪企業界不長進,還是怪政府失能呢?

政府該做的,就是回歸到公共建設和積極修正法令,政府不是神,也不是算命仙。政府沒有必要、也沒有能力替企業家作生意!企業家要自己冒險犯難去找新方向和新產品。若企業遇到不合理或過時的法令限制,那就要大聲說出來,要求政府立即鬆綁或修正。如果我們能正確釐清政府和企業的角色,台灣經濟體制的運作就會更有效率、更為靈活,自然不會引導台灣走向錯誤的產業發展方向!

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●林忠正,經濟學博士,曾任立委、金管會委員、民進黨副秘書長、及中研院、台大教授。以上言論不代表本網立場。88論壇歡迎更多聲音與討論,來稿請寄editor88@ettoday.net

關鍵字:雲論雲論林忠正林忠正前瞻代工

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